侵权民事责任中的因果关系/秦昌东

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 03:16:58   浏览:9198   来源:法律资料网
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侵权民事责任中的因果关系

秦 昌 东


侵权民事责任通常是指社会主体对受法律保护的权益实施侵害或者基于特殊法律事实的发生而导致的损害所承担的一种赔偿或补偿的法律责任。而对于侵权民事责任的构成,无论是传统的四要件说——即一般的侵权责任构成应当具备违法行为、损害事实、因果关系和主观过错四个基本要件,还是近年来提倡的三要件说——即一般的侵权民事责任的构成仅需要具备损害事实、因果关系和过错三要素即可,甚至是认为侵权民事责任的构成必须具备损害要件、因果关系要件、违法性要件、过失要件和责任能力要件是五要件说,种种学说无一例外地将因果关系这一要件列入其中。虽然我国法律没有明确规定侵权民事责任的构成要件,但因果关系作为侵权民事责任基本的、必要的构成要件之一已经得到充分的肯定,并在司法实践中被最高人民法院的司法解释所采用(最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第7条),用以指导全国司法机关的审判实践。
一、因果关系的理解
因果关系是一个哲学概念。无论是在自然界,还是在人类社会中,任何一种现象的出现都是由一种或几种现象引起的。引起某种现象产生的现象称之为原因,被某种现象引起的现象称之为结果。客观现象之间的这种引起与被引起的关系就是因果关系。侵权民事责任中的因果关系是特殊的因果关系,它是哲学上因果关系范畴在民事法律上的运用。有学者认为侵权民事责任中的因果关系就是研究特定的损害事实是否系行为人的行为必然引起的结果,如果是,则具有因果关系,否则,就没有因果关系。这种认识有失全面,原因与结果之间不仅仅是必然的引起关系,还存在一种或然的,或者说是间接导致关系。甲与乙系老战友,久别重逢。甲喜悦之余擂了乙一拳,恰好引发了乙的心脏病导致乙死亡。甲的行为能够必然引起乙的死亡吗?不能。我们是否能够就此认定甲的行为与乙的死亡没有因果关系?也不能。因此说,侵权民事责任中的因果关系,既包括必然的因果关系,也包括偶然的导致关系。既存在直接的因果关系,也存在间接的因果关系。
1、因果关系中的原因
侵权民事责任因果关系中,究竟什么样的因素才是原因,存在众多的认识。过错原因说认为侵权民事责任中的因果关系就是过错与损害事实之间的因果关系。只有存在过错,行为人才对其造成的损害负责,才承担赔偿之责。反之,即使行为人的行为造成了损害,行为与结果之间有因果关系,若行为人没有过错,亦不承担赔偿责任。行为原因说认为,民法中的因果关系是指行为人的行为及物件与损害事实之间的因果关系,只有行为才能作为因果关系中的原因。违法行为原因说认为,侵权民事责任中的因果关系是指违法行为与损害事实之间的引起与被引起的关系,违法行为才是因果关系中的原因。还有侵权行为原因说、被控行为原因说等等。笔者认为,因果关系是一种客观的、事实上的联系,与社会主体的主观意志。通常所称的过错包括故意或者过失,是主体主观意志的体现。如果把作为人的主观意志体现的过错作为因果关系的原因来考察,会不会得出这样的一个逻辑:“某甲想伤害某乙→某乙有受伤害的事实→某甲故意伤害的过错引起了某乙受伤害”?显然不成立。事实是客观的,只能由客观现象引起。作为客观事实的损害也只能由客观情况引起。因此,过错不应当成为侵权民事责任因果关系中的原因。而违法行为原因说已经能够从因果关系是客观事物之间的联系这一角度考察因果关系的原因,符合民法上因果关系通常理论认识,但也存在一定的不足。将违法行为确定为因果关系的原因大大限制了原因的范围,不符合客观实际,在实践中也难以操作。首先,对于侵权民事责任中的因果关系,我们考虑的是引起结果发生的众多原因中主要的、异常的因素。火灾的发生肯定是存在氧气燃烧的原因,但这与法律无关,我们只考虑其中的异常的情况,是放火、失火还是自燃。同样,如果将违法行为作为侵权民事责任因果关系中的原因,我们只需要审查损害事实是不是行为引起的,这个行为是不是违法的,而不需要审查其他的任何因素。归根结底,就是在审查行为是否违法的问题。这样认定损害的原因显然有失偏颇,不够全面,结论是:只有违法的行为才能是损害发生的原因。而在实际的操作中,我们会不难发现造成损害事实发生的原因很多,不可能仅仅是违法行为。其次,违法的情形难以认定。民事法律制度中,通常是权益性的规定较多,禁止性的规定很少,也很少有属于“违法”这一序列的明确行为规定。这样,如果将违法行为作为因果关系的原因,必然是大大限制了因果关系中的原因范围。而我们在很多时候会将一些仅仅属于疏忽大意、过于自信等情况但又明显引起损害事实发生的行为作为原因,不适当地扩大了违法行为的认定范围,混淆了违法与过错的关系。甲误将过期的酸奶作为新鲜的给同事乙饮食,造成乙生病住院。甲违法吗?不违法,但其行为与乙生病住院这一损害事实有必然的因果关系。因此,笔者认为,侵权民事责任中的因果关系应当是一种行为(既包括积极的作为形式,也包括消极的不作为形式)与损害事实的关系,即使是在由于法律的规定责任人必须对他人的相关行为承担责任或对事件负责的情况下,也是由于行为人的行为引起了损害后果或者是责任人未尽义务的不作为造成了损害后果。在该因果关系中,原因和结果都是特定的,行为是原因,损害事实是结果。这样的认定不会与民事责任的构成相互冲突。有学者认为,否认违法行为作为损害事实的原因,就是否定违法行为是侵权民事责任的构成要件。首先,法律没有明确规定违法行为是侵权民事责任的必要构成要件。其次,即使最高人民法院的相关司法解释隐含了这样的观点,行为是因果关系中的原因与违法行为是民事责任的构成要件也是一致的。权利人向责任人主张损害赔偿必然是因为自己的合法权利遭受侵害(如果不是自己的合法权益受到损害而主张,必然会被法院驳回请求),既然行为人的行为侵害了他人受法律保护的合法权益,说明该行为本身就是一种违法的行为,而无须画蛇添足地说明违法行为才是侵权责任的构成要件。当然,是否承担责任,还要考虑行为人的过错和归责原则的规定等众多因素。
2、因果关系中的结果
在侵权民事责任因果关系中,一般都认为损害事实是因果关系中的结果。该损害事实包括物质损失和精神损失两个部分。这里值得注意的有两点,其一,法人也存在精神损害赔偿问题。我国民事法律既规定了公民的各种人格权和人身权,同时也规定了法人的名称权、名誉权等权利。应当来说,建立在法人人格基础上的法人名称权、名誉权受到侵害的,也存在精神损害赔偿的问题,但在司法实践中并没有得到认可。最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第10条第4款规定:“公民、法人因名誉权受到侵害要求赔偿的,侵权人应赔偿侵权行为造成的经济损失;公民并提出精神损害赔偿要求的,人民法院可以根据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情节、给受害人造成精神损害的后果等情况酌定。”从该规定可以看出,法人因侵权造成的经济损失可以向侵权者提出赔偿请求,但可以提起精神损害赔偿请求的只能是公民个人,法人不具有这样的权利。第二点值得注意的是,公民因侵权造成的死亡赔偿金和残疾赔偿金已经列入物质损害赔偿的范围,不再仅仅是精神损害。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》以司法解释的方式确立了死亡赔偿金和残疾赔偿金物质损害的地位,该规定与我国《国家赔偿法》对死亡赔偿金性质的规定相一致,符合民法的原理,也体现了法律规定的一致性和严肃性。但是该规定中死亡赔偿金的计算标准有有所不妥,其划分了城镇居民和农村居民的不同标准,未能体现对公民民事权利能力丧失的平等保护。
二、因果关系的认定
对于侵权民事责任因果关系的分析和认定,应当分两个步骤进行:
首先,确定行为人的行为或者依法由责任人承担责任的事件或行为是否在事实上属于损害事实发生的原因,即事实上的因果关系。
其次,确定事实上属于损害事实发生原因的行为或事件在法律上是否能够成为责任人对损害事实承担责任的原因,即法律上的因果关系。
1、事实因果关系的确认
确认某一行为是不是某一损害事实上的因果关系,通常可以通过以下几种规则予以确定。第一种是必要条件规则,其基本方式是“要是没有”。如果没有行为或事件的出现,就不会有损害事实的发生。行为或事件是损害发生的必要条件,凡属于损害事实发生的必要条件的行为或事件均系事实因果关系中的原因。第二种规则是实质要素规则,即某种行为或事件虽然不是损害发生的必要条件,但却是足以引起损害发生的充分条件,就构成事实上的因果关系。该认定规则不是对必要条件规则的排斥和修正,而是对它的补充,弥补了必要规则的不足。第三种是因果关系的推定规则。在某些情况下,运用通常的规则无法证实事实因果关系,法律规定了特殊的认定规则,这里包括因果关系的推定规则。该规则要求责任人举证证明应当由其承担责任的行为或事件不是造成损害结果发生的原因,如果不能举证的,则认定有事实上的因果关系。经常列举的例子,甲乙都有从楼上往下扔啤酒瓶的行为,其中的一个啤酒瓶造成了丙的伤害,但不能区分是哪一个啤酒瓶造成的,则认定甲乙均承担责任,即我们通常所说的共同危险行为。在该损害事实因果关系认定的过程中,我们采取了因果关系的推定规则。同样的,笔者认为我国《民法通则》第一百二十条的规定也是采用了因果关系的推定规则。该条认为“……如果能够证明损害是由受害人自己故意造成的,不承担民事责任。”除了能够证明损害是由于受害人自己故意造成的,否则就认为行为与结果具有因果关系,侵权人或相关事件及行为的责任人即应当承担民事责任。司法实践中也经常对因果关系进行推定。有一案例:某小学三年级学生在学校期间被发现跌倒在楼梯井底部,没有证据证明该学生是如何受伤的。经鉴定,结论是该学生高空坠落的可能性较大,则法院推定该学生系从楼梯井上部坠落,遂认定了学校未尽安全义务的不作为与损害事实的发生具有因果关系,判决其承担了一定的责任。 这也是适用因果关系推定的结果。
2、法律因果关系的确认
在有证据证明行为是损害事实发生事实上的原因时,要确定责任主体是否承担民事责任,还要确认该行为在法律上是否成为损害事实的原因。对于行为能否成为损害事实法律上的原因,进而责任主体是否应当承担侵权民事责任,不同的学者有不同的观点。一种认为责任人应当对行为或事件造成的直接后果承担责任,否则不应当承担责任,即直接结果说。该观点否认原因和结果关系中存在中介的因素,排除了非直接后果责任承担的可能。而在实际的生活中,由于行为造成的非直接后果是大量存在的。比如,甲追打乙,乙仓皇奔走中被丙的汽车撞上。如果用直接结果说的理论,甲对乙的损害不承担责任,这种认定明显不合理,也不公正。第二观点认为原因与结果之间应当是一种必然的联系,只有行为或事件必然地造成损害事实的发生,责任人才承担民事责任,称之为必然因果关系说。同样地,该观点排除了偶然因果关系的适用,凡因偶然性的因素引起的损害不承担责任。在司法实践中,这种观点也存在相当的不足。还是上面的例子,甲擂乙的行为不必然导致某乙的死亡,但恰恰就是这一拳引发了某乙的心脏病并导致乙死亡(我们通常称甲的这种行为是损害发生的诱因)。按照必然因果关系理论排除了甲的责任承担明显不恰当,这种观点应当摈弃。应当来说,直接因果关系与必然因果关系的理论都比较容易掌握和操作,但又比较绝对和机械,不能变通解决实际中的一些特殊情况。还有一种可预见说的观点,该观点认为行为人对成为事实上原因的行为承担法律责任的前提是行为所造成的损害结果是他在行为之前所能够预见的,对超出其预见范围的损害结果不承担责任。至于说可预见的确定标准,则由法官根据具体案情来确定。这种观点带有一定的主观性。比较传统的学说理论是相当因果关系说。这种学说认为,造成损害的所有条件都具有同等价值,因而都是法律上的原因。一切被确认为事实上原因的行为或者事件都具有法律上的原因力。这种学说比较客观和简易,我国的法律基本上采用了这样的观点。虽然这样的理论有无限扩大归责范围的侵向,但这种不足在我国的民事法律制度中通过责任构成的过错要件加以了弥补,不会造成责任的无限扩大。我国侵权民事责任构成中过错要素的确定就限定了责任的范围并非是无限扩大,而仅限于与过错有关。根据现行的法律规定,除了公平责任外(这种公平责任适用的范围非常地有限),无论是过错责任、无过错责任还是过错推定,都强调了主体的主观意志。就因果关系的认定来说,相对因果关系说比较的客观和容易操作,克服了直接因果关系说与必然因果关系说绝对与机械的不足,弥补了可预见说的主观臆断性,有一定的实用性与合理性。


主要参考资料:
①马原主编:《中国民法教程》,中国政法大学出版社1998年10月第1版。
②王利明主编:《民法• 侵权行为法》,中国政法大学1993年版;佟柔主编:《中国民法》,中国公安大学1992年版。
③张俊浩主编:《民法学原理》,中国政法大学出版社1991年版;彭万林主编:《民法学》 中国政法大学出版社2002年1月修订第3版。
④最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》,第7条。
⑤彭万林主编:《民法学》 中国政法大学出版社2002年1月修订第3版。
⑥周永坤:《法理学》--2版,法律出版社2004年3月。
⑦杨立新:《人身权法论》(修订版) 人民法院出版社 2002年1月。
⑧王家福主编:《中国民法学• 民法债权》 法律出版社出版 1991年9月。



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上海市决策咨询研究成果奖励规定

上海市人民政府


上海市决策咨询研究成果奖励规定
上海市人民政府


(1994年4月1日上海市人民政府发布)


第一条 为了奖励在本市决策咨询研究中做出重要贡献的单位、个人,根据国家有关规定,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条 本规定所称的决策咨询研究成果,是指为政府部门进行社会、经济问题决策所提供的已经取得或者能够取得明显社会、经济效益的咨询研究报告。
第三条 具备以下条件之一的单位、个人,可以申请上海市决策咨询研究成果奖:
(一)决策咨询研究报告被市人民政府有关部门采纳应用,经过实践产生显著社会、经济效益的;
(二)决策咨询研究报告被国家有关部门采纳应用,对本市的社会、经济发展有重大促进作用的;
(三)决策咨询研究报告虽未被政府部门采纳,但若干年来显示出其正确性,证明若被采纳应用确能产生显著社会、经济效益或者避免重大损失的。
第四条 凡已经获得国家级或者本市其他市级奖励的研究成果,不再按本规定给予奖励。
第五条 决策咨询研究成果奖按决策咨询研究报告所产生的社会、经济效益和理论创新程度,以及对本市社会、经济发展的促进作用,分为特等奖、一等奖、二等奖、三等奖。
第六条 决策咨询研究成果奖评审的基本标准是:
(一)对本市社会、经济的发展有一定贡献,理论或者对策有实用性,并取得一定的社会、经济效益的,可授予三等奖。
(二)对本市社会、经济的发展有较大贡献,理论或者对策有先进性,并取得明显的社会、经济效益的,可授予二等奖。
(三)对本市社会、经济的发展有重大贡献,理论或者对策有独创性,并取得较大的社会、经济效益的,可授予一等奖。
对本市社会、经济的发展有特殊贡献的决策咨询研究报告,可授予特等奖。
第七条 决策咨询研究成果奖的评审工作由市决策咨询研究成果奖评审委员会(以下简称“评审委员会”)负责。评审委员会挂靠上海经济研究中心。
第八条 评审委员会由上海发展研究基金会聘请政府部门负责人和有关方面专家组成。
第九条 决策咨询研究成果奖每两年评审一次。
第十条 决策咨询研究成果奖的申请办法如下:
(一)决策咨询研究报告被市人民政府有关部门采纳应用的,单位、个人可持本市有关部门出具的鉴定证书或者其他证明文件,向评审委员会提出申请。
(二)决策咨询研究报告被国家有关部门采纳应用的,单位、个人可持国家或者本市有关部门出具的鉴定证书或者其他证明文件,向评审委员会提出申请。
(三)决策咨询研究报告虽未被采纳应用,但已被实践证明其正确性,若被采纳应用确能产生显著的社会、经济效益或者避免重大损失的,单位、个人可直接向评审委员会提出申请。
第十一条 决策咨询研究成果奖的评审程序如下:
(一)评审委员会对单位、个人提交的决策咨询研究报告进行初审,确定是否属于评审范围。
(二)评审委员会对确定属于评审范围的决策咨询研究报告,以投票表决形式进行评审,确定授奖数额和授奖等级。
(三)决策咨询研究报告经评审确定授予特等奖的,还需由评审委员会提请市人民政府批准。
第十二条 评审委员会委员为申请评奖的决策咨询研究报告的主要完成人之一,在对该项决策咨询研究报告进行评审表决时,本人应当回避。
第十三条 评审委员会对经评审表决拟予奖励的决策咨询研究报告,应将其名称、内容简介和完成单位或者个人予以公布。自公布之日起三十日内,任何单位、个人可以提出异议;超过规定期限提出异议的,原则上不予受理。
第十四条 对拟予奖励的决策咨询研究报告提出的异议,由评审委员会负责处理。在提出异议截止日期后的三十日内,异议不能处理完毕的,该决策研究咨询报告不列入本次评审范围,并由评审委员会向申请评奖的单位或个人作出说明。待异议处理完毕后,评审委员会应及时将处理结
果告知申请评奖的单位或个人。
第十五条 获得决策咨询研究成果奖的单位和个人,由评审委员会颁发证书、奖状和奖金。
第十六条 对获得决策咨询研究成果奖的单位或个人,如发现其决策咨询研究报告有弄虚作假、剽窃他人成果等情况的,由评审委员会撤销奖励,追回证书、奖状和奖金。
第十七条 决策咨询研究成果的奖金由上海发展研究基金会提供。
决策咨询研究成果奖的奖金数额,由上海发展研究基金会会同有关部门另行规定。
第十八条 决策咨询研究成果奖获得者的事迹,应记入本人档案,并作为考核、晋升、评定职称的重要依据之一。
第十九条 单位获得决策咨询研究成果奖所领取的奖金,应按参与者的贡献大小合理分配。
第二十条 评审委员会委员在评审工作中,应本着客观、公正、独立的原则行使评审表决权,并对评审结果负责。
第二十一条 本规定所称的单位、个人,包括港、澳、台地区和外国的机构、个人。
第二十二条 本规定的具体应用问题由评审委员会负责解释。
评审委员会可根据本规定制定实施细则。
第二十三条 本规定自发布之日起施行。



1994年4月1日
试论基层国税依法治税应解决的热点、难点问题及应对措施

四川南充市国税局政策法规处 魏 勇

依法治税是依法治国的重要组成部分,是税收工作的灵魂。近年来,各级基层国税机关认真贯彻“依法治税,内外并举,重在治内,以内促外”的依法治税方针,切实加强组织领导,强化干部学法用法,建立健全岗责体系,加大评议考核力度,严格执法过错追究,进一步深化了行政执法责任制,规范了税收执法行为,大力推进了依法治税进程。但是,与国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求相比,基层国税在依法治税工作中还存在不少的热点、难点问题亟待解决,主要有:
一、税收法治观念还比较淡薄
不少基层执法单位和执法人员依法行政观念淡薄,法律优位、法律保留、权责统一、程序正当、比例原则等依法行政观念比较缺乏。有的税务执法人员头脑里“官本位”、“税老大”意识作祟,习惯于居高临下、随意执法,对法律上的约束感到不舒服,对依法治税很不情愿;有的受传统的法律是治民工具观的深刻影响,一味强调纳税人要依法纳税,却很少讲执法者也应依法征税,还有的基层国税干部认为凭经验、凭情理执法来得快、来得好,只重实体法,忽视程序法,不按法定程序办事,程序违法不算违法的思想还根深蒂固,个别甚至把执法权变成为自己谋取私利的工具。通过这几年来南充国税系统发生的案例就可以看出,基层国税机关实施行政处罚时应告知未告知、执法程序顺序颠倒、引用法律依据错误或不引用法律依据、证据提取不充分、不按规定制作法律文书等执法违法行为还在一定范围内存在。
二、依法治税的刚性还不足
虽然新征管法赋予了国税机关较多行政执法手段,例如,税款征收权、税务管理权、税务检查权、行政处罚权、税收保全措施和强制执行措施等,但在实际执法中,执法的刚性还显得不足,不少执法手段形同虚设,依法打击力度不够,处罚执行难以到位。由于程序较为繁琐,基层国税机关为避免执法风险,税收保全和强制执行措施在实际中很少得到运用,对于欠税的追缴,眼光只盯着银行帐户上有没有钱,对于征管法赋予的代位权和撤销权还很少有效运用过。
三、行政执法水平和能力还不高
一是重视合法行政,忽视合理行政。这在行政处罚中表现得较为明显。根据税收征管法等规定,税务机关具有很大的行政处罚自由裁量权。在实践中,基层国税机关在作出处罚时,通常对纳税人的违法情节、方法和手段、社会危害程度以及查处后的认识态度等行政处罚裁量情节考虑较少,错误认为只要合法,处50%罚款还是5倍罚款都一样。此外,对于自由裁量权的行使,在处罚决定书中没有说明理由,不能让纳税人信服,给人的感觉带有明显的主观成分。二是对纳税人的参与权、知情权缺乏充分尊重。就目前而言,国税机关作出有关影响纳税人权益的具体行政行为,基本上还不允许纳税人查阅有关案卷,个别税务执法人员对纳税人的核定税款、稽查补税异议不予以充分重视,或淡然视之,或轻描淡写,对纳税人的参与权、知情权缺乏充分尊重。三是回避权未能得到很好的落实。根据征管法规定,税务人员征收税款和查处税收违法案件,与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的,应当回避。就目前税收实践来看,除了稽查告知了纳税人的回避权外,对于税款征收环节还很少告知纳税人回避权,纳税人还基本上不知道可以让税款核定人员、行政复议人员回避。四是税收执法缺乏诚实守信。表现在:对纳税人的同一行为,主管国税机关和稽查部门往往意见不一,相互打架,使纳税人难以适从;对于主管国税机关先前已经认可的行为,后来却以纠正错误为名予以推翻,给纳税人出尔反尔的感觉,这种“秋后算帐”通常会给纳税人带来损失,而税务执法人员的责任却很少得到追究,从而影响了国税机关的诚信执法。例如,曾有这样一个真实案例,南充某县国税机关要对一纳税人的违法行为实施罚款行政处罚,纳税人在听证会上辨称,一年前国税机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款,一年后,国税机关决定对该同一违法行为实施罚款。纳税人认为,国税机关不能出尔反尔,应当讲求诚信,对先前的不处罚行为要负一定责任。五是基层执法应作为而不作为等现象普遍存在。当前基层税务分局人员较少,加之执法程序较为繁琐,取证困难,相当一部分税务干部存在畏难情绪,据调查,个别单位长达十年未采取过一项税收保全或强制执行措施,个别分局两三年内无一件行政处罚一般程序案件。
四、税收执法监督还比较乏力
一是监督过于分散,监督主体和监督责任也不够明确,存在多部门重复监督的现象。人人有权监督,结果人人走过场,对税收执法的全过程缺乏行之有效的监督,即使事后发现问题,造成损失已很难挽回。二是监督没有日常化,大多是运动式的或者被动地进行,通常半年或者一年搞一次执法监督检查,而且多是对个别环节的监督,没有形成层级监督与结构监督,更没形成监督体系,收效不大。三是监督不够深入,只注重对日常税收征管质量的微机自动监督,而对税收政策执行情况,行政复议情况,案件查处过程情况、违章处理情况、听证情况等重大执法行为及行政不作为情况缺乏深入细致的监督。四是重执法监督检查,轻查处和整改。在执法监督中发现的重大执法违法活动,检查人员往往“高抬贵手、既往不咎”,放纵违法行为,对于上次检查出的问题进行的整改情况如何不闻不问,导致了每次执法监督检查发现的大多是上一年度发现问题的简单重复,影响了执法检查绩效。五是过错追究难以严格执行到位。目前,各级基层国税机关虽然建立了执法过错责任追究、税收执法监督实施办法等制度,但在具体执行中一些基层单位负责人护短掩错,避重就轻现象较为突出。许多执法过错行为本应作出批评教育、责令作出书面检查等行政处理,但却以扣发奖金(津贴)的经济惩戒代替了事,其结果是隔靴搔痒,没有真正起到以儆效尤的作用。
五、纳税服务中介机构发育还不健全
当前,税务师事务所的从业人员主要由税务机关离退休人员、税务机关清退的协税员和解决就业的内部税务干部子女组成。不少人员没有独立的服务意识,其政策业务水平难以为纳税人提供高质量的服务,个别甚至打着国税机关的名义招揽业务,纳税人对此意见很大,已经严重影响到国税机关的良好执法形象。
六、综合执法环境还需要进一步改善
依法行政环境是税收法治工作顺利开展的基础,它在很大程度上影响着依法治税的运行状态和运行结果。南充经济落后,财政困难,有的地方政府只重视税收收入职能忽视了其他职能,给国税部门下达过重的税收任务,并将其作为对国税部门的政绩进行考核;有的地方政府为了壮大工业,改善产业结构,优化招商引资环境,干预正常的税收执法,软化了税法的刚性,对税收执法工作产生一定的消极影响。在纳税人方面,南充总体生活水平不高,普遍还处在“温饱”水平,纳税人法律意识普遍不强,纳税自觉性缺乏,对纳税有抵触情绪,税法遵从度低,偷抗税时有发生。据统计,自2005年全市开展打击涉税违法犯罪活动以来,全市共立税务行政案件和刑事案件223件,查处和抓获违法犯罪嫌疑人235人,为国家挽回税款损失3000多万元。在税务部门方面,存在重视税款征收漠视纳税人的权利的现象,为纳税人服务工作尚不到位,地区间的税负差异明显。比如“双定户”的管理上,存在的名义税负高,实际税负低,各地税负差异大,农村高于城镇,城镇高于城市,经济不发达地区高于经济发达地区的现象较为明显。在协税护税上,国税机关难以得到有关部门的积极配合,信息交换制度还不健全,银行冻结纳税人存款、扣缴税款等税收保全措施和强制执行措施也较难执行到位,这些都在一定程度上助长了涉税违法行为。
针对以上存在的问题,结合国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定,笔者对全市国税系统进一步提高依法治税能力和水平提出以下应对措施和建议:
一、解决观念认识不到位问题,着眼于树立正确的依法行政观念
思想是行动的先导。依法行政作为依法治国的重要组成部分,其在观念上是一脉相承的。结合税收工作实际,广大基层税收执法人员要树立七种观念:即:一是树立责任本位观,要由传统的权力本位向责任本位转变,要把责任分解落实到每一个工作环节,切实做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿;二是树立正确的收入观,坚持按经济发展状况来确定税收收入任务,“有税不收”或“收过头税”都是违反税收治税原则的,同时,提高税收收入质量,提高信息化运用水平,为组织收入服好务,增强收入的科技含量,努力提高宏观税负水平;三是树立正确的服务观,要坚持管理与服务并重,在执法中服好务,在服务中执好法。要在执法中充分体现公平、公正、公开、便民的原则,维护和尊重纳税人的权利;四是树立正确的税收成本观。既要坚持依法行政,依法征税,又要注重科学管税、注意节约税收执行性成本和税收遵从性成本。必须加快打破城乡“二元化”征管结构步伐,加快推进机关、基层一体化进程,大幅度收缩征管战线,在有条件的地方推行“直线管理法”,减少管理幅度。充实城区分局管理力量,搞好重点税源的科学化、精细化管理。同时,简化手续,方便纳税,提高行政审批效能,节约税收成本,提高科学管税水平;五是树立正确的诚信观,市场经济是契约经济,更是诚信经济,除了要求市场主体讲求诚信外,行政机关在经济管理中也要讲求诚信。对于国税机关来讲,讲求诚信执法,还可以优化招商引资环境,吸引投资,为培植本地区税源作出贡献。为此,第一,要坚持诚信的税收执法理念,使其扎根于每一个执法人员的心中。国税机关作为一个执法机关,是否诚信关系着征纳环境是否和谐,执法是否到位,公信力是否能形成,所以国税执法人员必须注意自己的一言一行,从自身做起,从现在做起。第二,各级国税机关要结合征管工作实际,及时、准确、全面、真实地公布税收信息,提高制定建设质量,对于规范性文件的起草,应当先行告知纳税人,广泛听取社会各界意见,以避免实施后给纳税人造成不必要的经济损失。第三,对作出的已经生效的税务行政决定,非经法定程序,不得随意撤销或变更,以保障执法的相对稳定性和严肃性,对因法定原因而撤回、变更授益性行政行为的,国税机关要勇于承担责任,依法补偿纳税人受到的财产损失;六是树立合理行政观,对有多种方式能达到行政目的的,应采取对纳税人权益损害最小的方式。此外,要对自由裁量权的行使进行规范和约束,对纳税人性质和情节相同的违法事实,应当给以公平、公正的处理,而不能畸轻畸重,为此,应由市局出台自由裁量权行使的指导性文件,防止同样性质的违法行为,在甲地处理较重,而在乙地处理较轻;七是树立程序否决观。程序正当是依法行政的基本要求之一,执法程序是否合法,直接影响到整个执法的合法性。换言之,在个案的处理上,即使实体完全合法公正也会因为程序违法遭到全盘否决。在税务行政执法上,始终坚持做到“步骤不能省略、顺序不能颠倒、方式不能改变、时限不能超过”。
二、解决税收行政执法体制问题,规范税收行政执法行为
税收执法是依法治税的关键环节,也是需要加强和改进的薄弱环节。各级基层国税机关及其工作人员,一定要按照法定权限和程序行使职权、履行职责,既不能失职不作为,又不能越权乱作为。一是加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的税收行政执法体制,解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。二是要重新梳理征管业务和工作流程。在打破“城乡二元化”征管格局后,征管机构及征管业务将会得到重组,各级国税机关要根据“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”的原则,梳理征管业务和工作流程,优化职能配置,整合、重组征管业务,实现管理方式的根本转变,为规范执法、提高征收效率起到良好的促进作用。三是建立健全行政执法案卷评查制度,提高税收执法案件的办案质量;建立健全税收执法案件开释制度,方便纳税人查询。四是探索建立行政执法绩效评估制度、奖惩机制和办法,不断提高行政执法水平。五是正确处理国税机关与中介机构的关系。国税机关是执法机关,中介机构是独立市场主体,其身份是纳税人,二者是监督与被监督、指导与被指导、管理与被管理的关系,因此,国税机关与中介机构都要摆正位置,一方面国税机关要积极支持中介机构依法从事代理服务,另一方面,中介机构不能依赖于与税务机关的某种关系来招揽生意,而应当依靠其高质量的代理服务赢得客户的信任。六是要维护税法权威,强化税收执法刚性。各级国税机关要大胆行使法律法规赋予的权力,秉公执法,对违法问题不迁就,不姑息,切实做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。
三、解决干部队伍执法素质不高问题,增强税务干部的执法能力和水平
徒法不足以自行。具有一支年轻化、革命化、知识化和专业化的干部队伍,是做好当前依法行政工作的重要条件。一是严把“入口关”,对新录用公务员,要坚持高标准,宁缺勿滥,对新录入公务员要进行岗前培训,在培训的内容、形式、方法、手段、机制等方面,要加强针对性、系统性、实效性,使其熟悉税收主要执法业务后才能上岗。二是与高校合作,深入开展能力工程培训,提高培训的广度和深度,避免简单重复。三是从税务工作长远计,将基础条件较好的税务干部送高校攻读法律硕士、法学博士学位,盘活现有人才。四是各级国税机关领导作为依法行政的核心力量,应当带头学法、守法、用法,不断提高依法行政的能力和水平。五是搞好现代税收人力资源管理,贯彻落实执法能级管理制度。做到“以考试考核定能级、以能岗匹配定岗位、以岗位考核定绩效、以绩效评价定奖惩”,充分调动广大国税干部工作上的积极性和主观能动性,切实解决干好干坏一个样,干和不干一个样的问题。
四、解决税收执法监督乏力问题,强化税收执法监督
实践表明:没有监督的权力必然导致腐败,因此,执法监督是执法合法性、公正性、合理性的重要保证。对基层国税税收行政执法要从内外两方面强化监督。内部监督应做到:一是全面推行税收行政执法责任制和执法过错追究制,不仅要明确每个执法人员的执法责任,还要对不履行法定职责的失职、渎职人员,严格追究过错责任,不得以经济惩戒代替行政处理;二是严格按照征管查法制四分离和稽查内部四分离的要求,深化征管改革,建立内部各环节之间相互监督、相互制约的机制;三是建立健全严密的内部执法监督机制。法制机构要介入税务行政执法行为的事前、事中、事后的监督。同时,加强涉税案件的复查和抽查,并将检查情况及时进行通报,督促整改,讲求实效。外部监督的应做到:坚持文明办税公开制度,积极开展税务执法外部评议工作,设立举报电话和举报箱,认真接受社会各界的监督。要构建以纳税人为核心的多主体、多功能、多渠道、多环节的外部税收执法监督体系,同时注意发挥各级人大、政协、纪检、监察、审计、法院、检察等机关职能作用。
五、解决依法治税环境欠优的问题,打造良好的依法治税环境
一是多与政府沟通,取得共识。各级基层国税机关要主动向当地党政汇报,取得政府支持,以便妥善处理国家利益与地方利益、全局利益与局部利益、执行政策与完成计划任务的关系,充分尊重、维护和支持国税机关依法行政;二是加强部门配合。加强部门协作配合,最根本的在于建立一套切实可行的制度,用制度的形式明确各部门的权力、义务及责任。在当前的治税环境还不尽如人意的情况下,国税机关应积极主动地和公安、工商、检察、地税、金融、司法、审计、政府法制办等加强联系,努力营造良好的治税环境,使各个部门在处理涉税问题上都能做到积极支持国税机关开展工作。三是大力整顿税收征管秩序。要开展经常性的税收专项检查和执法检查,对发现的问题一定要查深查透查彻底,避免“晴蜓点水”。对发现的税收违法行为一定要予以依法处理,忌“重检查、轻处理”。
六、解决法制机构自身建设问题,充分发挥其在推进依法行政中的参谋、助手和顾问作用
各级基层国税机关要站在全面推进依法行政、建设法治机关的高度,明确法制机构的地位,发挥法制机构的作用,采取切实措施,解决法制机构在专业人才等方面的困难,为其组织协调推进依法行政工作、当好法律顾问创造良好条件。在基层国税法治人才严重缺乏的情况下,要面向未来,培养一批既精通税收又谙熟法律的人才,并将其及时充实到法制机构,发挥他们的示范和带动作用。同时,法制机构要不断加强自身的组织建设和业务建设,以高度的责任感和使命感,认真履行综合协调、督促指导、政策研究和执法监督检查等职责,为国税系统全面推进依法治税、依法行政进程当好参谋和助手。


作者单位:四川省南充市国家税务局
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