中国银行业监督管理委员会


中国银监会办公厅关于全面做好农村金融服务工作的通知

银监办发〔2011〕36号


各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，北京、天津、上海、重庆、宁夏黄河、深圳农村商业银行：

中央农村工作会议、国务院最近召开的抗旱减灾专题会议和全国粮食生产电视电话会议，对今年农业农村工作特别是水利改革发展和促进粮食生产作出明确部署。为做好今年银行业金融机构的农村金融服务工作，现就有关事项通知如下：

一、认真领会会议精神，准确把握新形势下农村金融服务工作新要求

今年的中央农村工作会议是认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，科学谋划“十二五”时期农业农村发展、重点研究加快水利改革发展的重要会议。会议要求今年农业农村工作要坚决贯彻２００４年以来连续七个中央１号文件的各项部署，采取有力措施，加大落实力度，扎实开展工作，不断强化巩固完善各项支农惠农政策。特别是会后发布的中央１号文件专门对“加快水利改革发展”作出重大部署，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，明确了水利建设５－１０年工作目标。会议提出要“大力改善农村金融服务”，强调要“加强对水利建设的金融支持”。国务院最近召开的抗旱减灾专题会议和全国粮食生产电视电话会议，重点针对去年１０月份以来我国北方冬麦区持续旱情和粮食生产形势，部署抗旱减灾和农业生产工作，提出全面促进粮食和农业生产发展的具体措施，这对农村金融服务工作提出了新的任务和新的要求。

对此，各级监管部门和各银行业金融机构要认真学习、深刻领会中央农业和农村工作会议精神，认清现阶段农村经济金融形势，增强大局意识，做好应对各种风险挑战的准备，把支持农业增产、农民增收和农村经济发展作为应尽义务，在注重防范金融风险前提下，确保今年涉农信贷支持力度不减弱，涉农信贷投放增速不低于其他各项贷款平均增速，创新农村金融服务工作思路，扎实、深入、有效地做好农村金融服务和监管工作，为促进我国农业现代化发展作出新贡献。

二、以支持水利改革发展为重点，突出农村金融服务针对性

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔２０１１〕１号），从党和国家事业全局和战略的高度对水利工作进行了科学定位、统筹谋划、全面部署，其中特别强调金融机构增加水利信贷资金是水利投入稳定增长机制的重要组成部分，为今年和今后一段时期三农金融服务指明了方向。

各级监管部门和各银行业金融机构要高度重视水利建设，将支持水利建设作为现阶段三农金融服务工作重点，增加水利建设方面的信贷资金投入，政策性银行、大型商业银行和农村中小银行业金融机构要根据自身的业务功能和市场定位，在保证信贷资金安全的前提下，加强对农田水利建设项目的信贷支持，合理提高农田水利建设贷款比重，合力支持水利建设。农业发展银行要注重发挥中长期政策性贷款业务优势，继续加大在大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造项目、大中型灌溉排水泵站更新改造、中小河流治理、大中型病险水库除险加固、中小型水库建设等农田水利基本建设项目的中长期贷款投放。大中型商业银行要充分运用资金规模优势，积极支持国家重大水利项目和大型水利枢纽基础设施建设，开展对城市防洪排涝、居民和工业原水供应、污水处理回用、水能资源开发利用等工程项目的金融服务，加强对大江大河河道整治和堤防建设、重点水源工程建设、国家水土保持、水土流失防治重点工程、生态脆弱地区水生态修复、污染严重江河湖泊水环境治理的融资支持；农业银行要充分发挥三农金融服务优势，重点对农村地区水利设施建设，农村饮水安全工程建设、农村水电建设、农村河道综合整治、农田水利重点县建设等项目的资金支持。农村合作金融机构和邮政储蓄银行的县域机构要进一步增加小型农田水利建设的资金投入，加强对农业大县灌区末级渠系建设和田间工程支持，因地制宜支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。

三、加大抗旱救灾和春耕备耕资金投入，切实做好促进粮食生产的金融支持

去年１０月以来，我国北方冬麦区基本无有效降雨，气象干旱严重，土壤失墒较快，各银行业金融机构要密切关注旱情发展，在注重防范风险的前提下，主动、及时、有效投放抗旱减灾资金，支持因灾减产的企业和农户抗旱减灾、恢复生产。各银行业金融机构特别是农村中小金融机构要加强与地方政府以及农业部门的沟通协调，准确掌握当地春耕备耕的总体安排和实际进度。要认真开展春耕备耕信贷资金需求调查，进村入户，走农访企，科学测算，及时调整和合理制定支持春耕备耕生产信贷资金的投放计划。要多方式、多渠道筹措涉农金融服务资金，信贷投放要首先满足春耕备耕有效需求，资金不足的要及时向人民银行申请支农再贷款。对农民购买良种、农药、化肥、农机具和农用燃油等农业生产资料的有效信贷需求要及时予以满足；对农资企业和种子公司等的流动性贷款要予以优先支持；要根据当地农业生产的季节性特点，合理掌控春耕备耕资金投放节奏，必要时可以根据时令集中投放，避免耽误农时。继续落实好灾区信贷政策，对信用良好的受灾户，要允许贷款合理展期，不降低信用评级，不给予加罚息。对因灾造成到期贷款无法归还，但仍有合理有效贷款需求继续投入粮食生产的农户，在注重防范风险的前提下，可以适度追加信贷投放，确保农产品生产信贷资金供应。同时要在保证核心法律要素齐备的前提下，优化授信流程，简化审批环节，缩短审批时间，保证追加信贷资金迅速发挥抗旱作用。

当前，稳定粮食和农业生产是管理好通胀预期、稳定消费价格总水平的基础，是实现经济平稳较快发展和社会和谐稳定的重要保障。各银行业金融机构要立足国民经济发展全局，充分认识全面强化促进粮食和农业生产发展的重要性和紧迫性，要坚决贯彻全国粮食生产电视电话会议精神，全面落实国务院关于促进粮食和农业生产的政策措施，继续做好涉及粮食和农产品生产、加工、流通领域的贷款投放。着力满足粮食和农产品生产、加工、流通各环节有效信贷需求。对供给缺口较大的粮食和农产品要通过信贷支持，提高这些品种的生产、加工能力，加大市场供应量。要根据粮食和农产品生产、产销区运输时间、产品销售周期等和从事生产、加工和销售的农户和企业资金需求特点，科学掌控涉农信贷投放节奏，确定信贷投放的时机和额度，保证资金准确、及时到位。

四、深入推进农村金融服务均等化建设，努力提升贫弱地区服务质量和水平

截至２０１０年底，全国金融机构空白乡镇从２００９年６月末的２９４５个减少到２３１２个，全部消灭原有７０８个金融服务空白乡镇，全国３１个省份和５个计划单列市均已提前实现乡镇基础金融服务全覆盖。下一步，各级监管部门和各银行业金融机构要认真总结分析前期工作中出现的新情况、新问题，加大工作力度，由解决基础金融服务覆盖向提高金融服务质量、增强金融服务功能转变。制定详细布设规划，重点做好物理网点建设，整合农村金融资源，拓宽金融服务范围，加强网点风险管控，有效提升金融服务效率，更好满足农户服务需求。同时，要按照中央关于“在注重防范风险前提下，推动村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构健康发展”的要求，在认真总结前期工作经验、切实加强监管的基础上，加快新型农村金融机构培育步伐，积极探索集约化、标准化和专业化管理模式。在明确监管责任、切实加强监管前提下，鼓励和支持有条件的农民专业合作社开展信用合作，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。

当前，农村体制机制创新深入推进，各银行业金融机构要采取有效措施，缓解农村地区金融产品少、服务方式单一、业务功能不足与农村经济社会发展和农民多元化金融服务需求的矛盾，要配合国家农业产业政策调整，在切实注重风险防范基础上，大力开展农村金融服务创新。在服务对象上，继续做好农户和农村小企业信贷支持，把农民工、农机大户、种粮大户、农机服务组织、农民专业合作社以及农业产业化龙头企业，列入重点支持范围；在信贷投向上，加大对粮食生产、“菜篮子”工程、各类农产品生产、家电下乡、农机购置、小城镇建设、节能减排以及农村科技创新等领域的支持力度，全方位加强对现代农业各链条和环节的信贷支持；在贷款方式上，继续大力发展不需抵押担保的农户小额信用贷款、联保贷款、银（社）团贷款，着力探索“银行（社）＋企业＋农户＋合作社（协会）＋保险＋担保”信贷合作服务模式。结合农村改革，积极探索农村财产抵（质）押制度，合力扩大农村担保物范围，进一步缓解农村抵押担保难问题。

五、高度重视金融监管工作，切实保障涉农信贷资金投放的安全有效

涉农信贷风险大、收益率低、周期长，各级银行业监管部门要紧密结合农村经济发展、农业现代化建设和水利改革发展趋势，不断完善农村金融监管制度，改进监管手段和方法，促进农村金融市场稳健发展；要通过差异化的监管政策和措施，引导农村金融机构增加信贷投放、改进服务；建立科学的监管考核与评价体系，推动和激励农村金融机构完善支农服务网点功能，提高贷款服务效率和质量；切实加强贷款风险监管，严格执行贷款发放条件，严禁违规新增融资平台贷款；加强贷款投向监管，认真落实“三个办法、一个指引”，从源头上控制涉农信贷资金被挪用风险，抑制用于农产品炒作、囤积居奇、哄抬物价等不合理信贷资金需求，保证有效支持实体经济发展，切实防范信贷风险。





二○一一年二月十四日


对工商行政管理机关是否有权暂停支付投机倒把行为人银行帐户存款的问题探析

（徐州工商局 史楠 2005年3月）


在一起非法倒卖成品油的案件中，工商部门参照国家工商行政管理总局关于擅自从事成品油经营活动是否构成投机倒把行为的答复（工商公字[2001]第90号），以当事人涉嫌投机倒把行为，依据《投机倒把行政处罚暂行条例》（以下简称《条例》）第七条第二款规定，通知银行对当事人用于倒卖成品油的银行帐户的存款予以暂停支付；当事人开户银行随即提出异议，认为根据《商业银行法》第二十九、三十条，工商行政管理机关无权暂停支付这笔银行存款。对此争议，我们认为，在现有法律规定下，工商机关仍有权暂停支付投机倒把行为人的银行存款。
一、双方的法律法规依据
1、《商业银行法》第二十九条第二款规定：对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。第三十条规定：对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。
不难看出，根据《商业银行法》只有“法律”规定才能实施冻结措施，而且这里法律是指狭义上的法律，不包括行政法规、地方法规和规章等等。例如：《刑事诉讼法》117条规定：人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。犯罪嫌疑人的存款、汇款已被冻结的，不得重复冻结。《民事诉讼法》第221条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。
2、《条例》第七条第二款规定：对投机倒把行为人的银行存款，经县级以上工商行政管理局局长批准，可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。与之对应，《条例施行细则》第十三条第二款规定：对投机倒把行为人的银行存款，必要时经县级以上工商行政管理局局长批准，工商行政管理机关可以书面通知其开户银行暂停支付。暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过三个月。
这里有两个不同的法律用语，即《商业银行法》中规定的是冻结，而《条例》中规定的是暂停支付。根据现行法律，工商部门的确无权冻结个人和单位帐户内的存款，但是否有权暂停支付呢？
二、暂停支付和冻结
我们认为，要搞清楚这个问题，关键是看暂停支付和冻结是不是一个概念，有人认为暂停支付就是冻结，从而认定工商部门无权采取此项措施，但我们认为二者既有相同之处又有实质不同：
1、 对冻结最新和最权威的解释，是根据中国人民银行关于发布《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》的通知（银发[2002]1号）第二条规定：协助冻结是指金融机构依照法律的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止单位或个人提取其存款帐户内的全部或部分存款的行为。同时，第十六条规定：冻结单位或个人存款的期限最长为六个月，期满后可以续冻。有权机关应在冻结期满前办理续冻手续，逾期未办理续冻手续的，视为自动解除冻结措施。
2、 《条例》及其《细则》规定的暂停支付：对投机倒把行为人的银行存款，…可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过三个月。
可以看出二者相同之处是冻结和暂停支付的对象都是当事人的部分或者全部存款；但冻结的时限可以延长，即续冻；暂停支付的时限是三个月而且不可延长。二者在形式上类似。
冻结实质上是一种财产保全措施，可以实施冻结措施的是法院、税务机关、检察机关、公安机关、安全机关、海关走私侦察机关、军队保卫部门和监狱保卫部门，它们采取的冻结措施是由于可能对当事人追究刑事责任引起的执行罚的财产保全，或者是诉讼一方当事人可能被执行的财产保全，或者是纳税扣缴义务人可能偷逃税收的财产保全。这可以从两大诉讼法、海关法和税收征管法的立法本意上看出来。比如：《税收征收管理法》第38条规定税务机关书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款是税收保全措施的一种。冻结的财产的法律后果，除解除外要么是直接扣划，如法院、税务机关和海关，要么是进入司法程序后最终由法院执行，如公安机关、安全、军队保卫部门、监狱保卫部门和检察机关。
工商机关的暂停支付措施是一种附期限的行政强制措施，最多执行三个月不能延长，而且与执行财产没有直接的联系。通俗地说，如果实施暂停支付之后，三个月之后案件仍没有调查结束，此措施仍然自行解除，即使是三个月内定案之后，如果当事人不执行处罚决定，也必须申请法院强制执行当事人的财产，而不能直接扣划。
综上所述，我们认为冻结和暂停支付在形式上十分类似，但后者只是一种行政强制措施，相当于暂时扣留当事人用于投机倒把行为的财物，目的是为了防止违法行为的继续和扩大并保持法律的威慑力量；而冻结措施由于实施机关不同而具有不同的财产保全目的，是为了保全国家的税收、没收财产和诉讼当事人应得的偿还财产。暂停支付不同于冻结，二者不能混淆。因此，《商业银行法》中规定的冻结并未包括暂停支付，由行政法规《条例》规定的这一强制措施仍然可以适用。

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