国务院


国务院关于加强草原保护与建设的若干意见

国发[2002]19号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为尽快改善草原生态环境，促进草原生态良性循环，维护国家生态安全，实现经济社会和生态环境的协调发展，现就加强草原保护与建设提出以下意见：
一、充分认识加强草原保护与建设的重要性和紧迫性
(一)草原在国民经济和生态环境中具有重要的地位和作用。我国草原面积大，主要分布在祖国边疆。草原是少数民族的主要聚居区，是牧民赖以生存的基本生产资料，是西、北部干旱地区维护生态平衡的主要植被，草原畜牧业是牧区经济的支柱产业。加强草原保护与建设，对于促进少数民族地区团结，保持边疆安定和社会稳定，维护生态安全，加快牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，都具有重大意义。
(二)加强草原保护与建设刻不容缓。目前，我国90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年还以200万公顷的速度递增，草原过牧的趋势没有根本改变，乱采滥挖等破坏草原的现象时有发生，荒漠化面积不断增加。草原生态环境持续恶化，不仅制约着草原畜牧业发展，影响农牧民收入增加，而且直接威胁到国家生态安全，草原保护与建设亟待加强。要按照统筹规划、分类指导、突出重点、保护优先、加强建设、可持续利用的总体要求，采取有效措施遏制草原退化趋势，提高草原生产能力，促进草原可持续利用。经过一个阶段的努力，实现草原生态良性循环，促进经济社会和生态环境的协调发展。
二、建立和完善草原保护制度
(一)建立基本草地保护制度。建立基本草地保护制度，把人工草地、改良草地、重要放牧场、割草地及草地自然保护区等具有特殊生态作用的草地，划定为基本草地，实行严格的保护制度。任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草地或改变其用途。县级以上地方人民政府要切实履行职责，做好本行政区域内基本草地的划定、保护和监督管理工作。实施基本草地保护制度的办法，由国务院有关部门抓紧制定。
(二)实行草畜平衡制度。根据区域内草原在一定时期提供的饲草饲料量，确定牲畜饲养量，实行草畜平衡。农业部要尽快制定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法，加强对草畜平衡工作的指导和监督检查。省级畜牧业行政主管部门负责本行政区域内草畜平衡的组织落实和技术指导工作。县级畜牧业行政主管部门负责本行政区域内草畜平衡的具体管理工作，定期核定草原载畜量。地方各级人民政府要加强宣传，增强农牧民的生态保护意识，鼓励农牧民积极发展饲草饲料生产，改良牲畜品种，控制草原牲畜放养数量，逐步解决草原超载过牧问题，实现草畜动态平衡。
(三)推行划区轮牧、休牧和禁牧制度。为合理有效利用草原，在牧区推行草原划区轮牧；为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性休牧；为恢复草原植被，在生态脆弱区和草原退化严重的地区实行围封禁牧。各地要积极引导，有计划、分步骤地组织实施划区轮牧、休牧和禁牧工作。地方各级畜牧业行政主管部门要从实际出发，因地制宜，制定切实可行的划区轮牧、休牧和禁牧方案。
三、稳定和提高草原生产能力；
(一)加强以围栏和牧区水利为重点的草原基础设施建设。突出抓好草原围栏、牧区水利、牲畜棚圈、饲草饲料储备等基础设施建设，合理开发和利用水资源，加强饲草饲料基地、人工草地、改良草地建设，增强牧草供给能力。
(二)加快退化草原治理。县级以上各级地方人民政府应按照因地制宜、标本兼治的原则，采取生物、工程和农艺等措施加快退化草原治理。国家鼓励单位和个人治理退化草原。当前要突出抓好西部地区退化草原的治理，逐步恢复草原生态功能和生产能力。
(三)提高防灾减灾能力。坚持“预防为主、防治结合”的方针，做好草原防灾减灾工作。地方各级人民政府要认真贯彻落实《中华人民共和国草原防火条例》，加强草原火灾的预防和扑救工作，改善防扑火手段；要组织划定草原防火责任区，确定草原防火责任单位，建立草原防火责任制度；重点草原防火区的草原防火工作，实行有关地方人民政府行政领导负责制和部门、单位领导负责制。要加大草原鼠虫害防治力度，加强鼠虫害预测预报，制定鼠虫害防治预案，采取生物、物理、化学等综合防治措施，减轻草原鼠虫危害。要突出运用生物防治技术，防止草原环境污染，维护生态平衡。
四、实施已垦草原退耕还草
(一)明确退耕还苹范围和重点区域。对有利于改善生态环境的、水土流失严重的、有沙化趋势的已垦草原，实行退耕还草。近期要把退耕还草重点放在江河源区、风沙源区、农牧交错带和对生态有重大影响的地区。要坚持生态效益优先，兼顾农牧民生产生活及地方经济发展，加快推进退耕还草工作。
(二)完善和落实退耕还草的各项政策措施。国家向退耕还草的农牧民提供粮食、现金、草种费补助。根据国家退耕还林还草有关政策措施，国务院西部地区开发领导小组办公室要会同农业部、国家计委、财政部、粮食局等有关部门制定已垦草原退耕还草的具体实施意见。各有关省、自治区、直辖市要组织项目县编制已垦草原退耕还草工程实施方案，做好乡镇作业设计，把工程任务落实到田头地块，落实到农户。地方各级畜牧业行政主管部门要加强草种基地建设，保证优良草种供应；搞好技术指导和服务，提高退耕还草工程质量。退耕还草任务完成后，由县级以上畜牧业行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，由县级以上人民政府发放草原使用权证。
五、转变草原畜牧业经营方式
(一)积极推行舍饲圈养方式。在草原禁牧、休牧、轮牧区，要逐步改变依赖天然草原放牧的生产方式，大力推行舍饲圈养方式，积极建设高产人工草地和饲草饲料基地，增加饲草饲料产量。国家对实行舍饲圈养给予粮食和资金补助，具体补助标准和办法由农业部会同财政部等有关部门另行制定。
(二)调整优化区域布局。按照因地制宜，发挥比较优势的原则，调整和优化草原畜牧业区域布局，逐步形成牧区繁育，农区和半农半牧区育肥的生产格局。牧区要突出对草原的保护，科学合理地控制载畜数量，加强天然草原和牲畜品种改良，提高牲畜的出栏率和商品率。半农半牧区要大力发展人工种草，实行草田轮作，推广秸秆养畜过腹还田技术。
六、推进草原保护与建设科技进步
(一)加强草原科学技术研究和开发。加强草原退化机理、生态演替规律等基础理论研究，加强草原生态系统恢复与重建的宏观调控技术、优质抗逆牧草品种选育等关键技术的研究和开发。对草种生产、天然草原植被恢复、人工草地建设、草产品加工、鼠虫害生物防治等草原保护与建设具有重大影响的关键技术，各级畜牧业行政主管部门和科技部门要集中力量进行科技攻关。各地要重视生物技术、遥感及现代信息技术等在草原保护与建设中的应用。
(二)加快引进草原新技术和牧草新品种。科研单位要转变观念，加强技术引进与交流。当前要重点引进抗旱、耐寒牧草新品种，加强草种繁育、草原生态保护、草种和草产品加工等先进技术的引进工作。
(三)加大草原适用技术推广力度。加强草原技术推广队伍建设，改善服务手段，增强服务能力。加快退化草原植被恢复、高产优质人工草地建设、生物治虫灭鼠等适用技术的推广。抓紧建立一批草原生态保护建设科技示范场，促进草原科研成果尽快转化。各地有关部门要加强对农牧民的技术培训。
七、增加草原保护与建设投入
(一)科学制定规划，严格组织实施。县级以上地方人民政府依据上一级草原保护与建设规划，结合本地实际情况，编制本行政区域内的草原生态保护与建设规划。经同级人民政府批准后，严格组织实施。草原生态保护建设规划应当与土地利用总体规划、已垦草原退耕还草规划、防沙治沙规划相衔接，与牧区水利规划、水土保持规划、林业长远发展规划相协调。
(二)广辟资金来源，增加草原投入。地方各级人民政府要将草原保护与建设纳入当地国民经济和社会发展计划。中央和地方财政要加大对草原保护与建设的投人，国有商业银行应增加牧草产业化等方面的信贷投人。同时，积极引导社会资金，扩大利用外资规模，拓宽筹资渠道，增加草原保护与建设投入。
(三)突出建设重点，提高投资效益。国家保护与建设草原的投入，主要用于天然草原恢复与建设、退化草原治理、生态脆弱区退牧封育、已垦草原退耕还草等工程建设。要强化工程质量管理，提高资金使用效益。当前，国务院有关部门要总结天然草原恢复与建设经验，协同配合，重点推进天然草原的恢复与建设。
八、强化草原监督管理和监测预警工作
(一)依法加强草原监督管理工作。各地要认真贯彻落实《中华人民共和国草原法》，依法加强草原监督管理工作。草原监督管理部门要切实履行职责，做好草原法律法规宣传和草原执法工作。当前要重点查处乱开滥垦、乱采滥挖等人为破坏草原的案件，禁止采集和销售发菜，严格对甘草、麻黄草等野生植物的采集管理。
(二)加强草原监督管理队伍建设。草原监督管理部门是各级人民政府依法保护草原的主要力量。要健全草原监督管理机构，完善草原监督管理手段。草原监督管理部门要加强自身队伍建设，提高人员素质和执法水平。
(三)认真做好草原生态监测预警工作。草原生态监测是草原保护的基础。地方各级农牧业行政主管部门要抓紧建立和完善草原生态监测预警体系，重点做好草原面积、生产能力、生态环境状况、草原生物灾害，以及草原保护与建设效益等方面的监测工作。
九、加强对草原保护与建设工作的领导
地方各级人民政府要把草原保护与建设工作纳入重要议事日程，重点牧区省级人民政府要对草原保护与建设工作负总责，并实行市(地)、县(市)政府目标责任制。同时，要按照长期、到户的原则，进一步推行草原家庭承包制，落实草原生产经营、保护与建设的责任，调动农牧民保护和建设草原的积极性。各有关部门要密切配合，做好草原保护与建设的各项配套工作。地方各级畜牧业行政主管部门要做好具体组织工作，保证草原保护与建设工作顺利开展。

国 务 院
二OO二年九月十六日
保险公司能成为交通事故损害赔偿案件的被告吗？

作者 王荣 单位：桂林明辩律师事务所 邮件：wr666@chinaacc.com


《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）颁布施行以来，引起了社会公众的广泛关注，尤其因“机动车第三者责任强制保险”引起的争议更是愈演愈烈。很多人认为，根据《交通安全法》第76条的规定，无论受损害的第三者对交通事故是否有责任，都应该由保险公司在机动车第三者责任保险责任限额内赔偿第三者的损失。因此，在交通事故损害赔偿案件中，很多受害者纷纷将保险公司列为被告，各地法院也出现了不少判决由保险公司在第三者责任保险限额内直接赔偿第三者的案例。
但是，笔者认为我国目前还不具备实施《交通安全法》第76条的条件，法院将保险公司列为被告，并判决由保险公司在第三者责任保险限额内直接赔偿第三者是错误的。

第一，我国目前尚无《交通安全法》所称的“机动车第三者责任强制保险”这一特定的险种（以下称“强制三者险”）。
从《交通安全法》第76条的规定可以看出，“强制三者险”实行由保险公司先行赔付的原则，不管机动车是否应该承担赔偿责任，首先由保险公司在“强制三者险”的保险责任限额范围内赔偿第三者的损失。对保险公司来说，实行的是一种无过错责任原则。这与《保险法》规定的责任保险以及保险公司目前承保的机动车辆第三者责任保险是明显不同的。
另外，《交通安全法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”由此可见，“强制三者险”应该由国务院作出具体的规定，但是，国务院至今没有颁布过任何有关“强制三者险”的规定。因此，目前《交通安全法》所称的“强制三者险”实际上只不过是停留在字面的上一个法律名词而已，在实践中无法实施和操作。

第二，目前保险公司承保的“机动车辆第三者责任保险”（以下简称“商业三者险”）并不是《交通安全法》所称的“强制三者险”。
“商业三者险”是指机动车在使用过程中发生意外事故造成第三者财产或人身损害，依法应当由被保险人承担经济赔偿责任时，由保险公司负责赔偿给被保险人。它是各商业保险公司自行依法制定保险条款并自主经营的商业性的保险，是完全按照《保险法》和保险合同的规定来执行的责任保险。
在“商业三者险”中，保险公司承担保险责任必须满足一个前提条件，即机动车对第三者依法应当承担经济赔偿责任。如果机动车对第三者在法律上不负有经济赔偿责任，那么保险公司也就不需要对被保险人承担保险赔偿责任。这是《保险法》意义上的责任保险，并非《交通安全法》所称的“强制三者险”。

第三，“强制三者险”的特征以及与“商业三者险”的区别。
笔者仅根据《交通安全法》以及《保险法》的有关条款，谈谈个人对“强制三者险”的认识，此纯属个人不成熟的见解，以此抛砖引玉，希望有助于大家更好地理解“强制三者险”：
（一）强制性。这应该是“强制三者险”最显著的特征，其强制性应该表现在三个方面：其一，机动车辆必须参加该保险；其二，保险公司必须承保该保险，而不能象现在“商业三者险”保险公司有权拒绝承保；其三，发生机动车事故造成第三者损失时，保险公司必须在保险责任限额范围内对第三者承担赔偿责任。
（二）无过错性。即无论被保险的机动车在法律上对第三者是否应该承担赔偿责任，保险公司都必须在保险责任限额范围内承担赔偿责任，即使受损害的第三者在交通事故中负有全部责任（故意除外）。
（三）赔偿的便捷性。机动车发生交通事故造成第三者损失的，保险公司应当直接对遭受损失的第三者赔偿，使受损害的第三者能及时、快捷地获得赔偿，而不象“商业三者险”中受损害的第三者只能向责任人索赔，保险公司也只能依据保险合同对被保险人承担赔偿责任。
（四）公益性。国家实行“强制三者险”，主要目的是为了填补交通事故中第三者的损失，而不像“商业三者险”是以盈利为主要目的。当然，“强制三者险”的费率、保额等应当合理，总体上做到保本微利，并保证大多数人能承受得起，也使保险公司能赔得起，
由于“强制三者险”的上述特性，“强制三者险”不应该与“商业三者险”混合经营或者捆绑销售。同时国家应该设立专门经营“强制三者险”的保险公司或者机构，在条件不成熟时，也可能指定一家商业保险保险公司办理“强制三者险”的业务，但是应该与商业保险分户管理。成立专门的保险公司或者指定一家商业保险公司承办“强制三者险”业务，可以避免机动车之间发生的事故不同的保险公司如何承担责任的难题出现。
笔者认为“强制三者险”正式实施以后，必将对现行的“商业三者险”业务造成巨大的冲击，商业保险公司有可能丧失“商业三者险”巨大市场，而只针对“强制三者险”开展机动车第三者责任补充保险，即机动车对超过强制三者险限额的部分损失，如在法律上负有赔偿责任时，由保险公司承担保险赔偿责任。

第四、关于对“强制三者险”认识的几个误区。

误区一、我国大部分的省市已经通过地方行政法规的方式，强制机动车参加机动车第三者责任保险，所以，我国实际上已经实行了“强制三者险”。
根据《交通安全法》的规定，“强制三者险”应该由国务院制定具体规定。所以，在国务院颁布“强制三者险”具体规定前，其他任何部门无权制定有关“强制三者险”。因此，各省市以地方行政法规形式强制机动车参加第三者责任保险，并不是《交通安全法》上“强制三者险”。
在这里，我们应该清楚地认识到“参加强制三者险”和“被强制参加三者险”是两码事。“参加强制三者险”是《交通安全法》提出的要求，在目前还无法实施；而“被强制参加三者险”则是目前各地方对机动车的管理采取一项行政措施，即机动车在入户、年检时必须购买机动车第三者责任保险，否则不给予入户或年检。实际上被强制参加的的第三者责任保险是保险公司经营的“商业三者险”，而不是“强制三者险”。
可能有人会问，既然是“商业三者险”，那么为什么要强制机动车购买呢？从《保险法》的角度讲，行政机关是不应该强制机动车参加商业性的保险。但是由于中国的国情，有关行政管理部门考虑到机动车事故发生频率高、对社会造成的损失大，为了使交通事故中受损害的第三者尽可能地获得赔偿，并转嫁机动车主的风险，增强其赔偿能力，同时也更有利于有关部门更好地处理交通事故，避免社会的不稳定因素，在国家没有“强制性三者险”的情况下不得以采取了这样的强制措施。但是，即便是强制购买“商业三者险”，也没有强制到特定的保险公司购买，机动车主还是有选择保险公司的权利的。
如果大家对各地强制机动车购买的保险到底是不是“商业三者险”仍存疑虑的话，只要拿机动车主们被强制购买的第三者责任保险合同和条款看一下就知道了，车主们买的并不是“强制三者险”，而是“商业三者险”，当然保险公司卖的也不是“强制三者险”，而是“商业三者险”。

误区二、《交通安全法》规定的“强制三者险”与《保险法》规定的责任保险存在冲突和矛盾。
如果我们不能理解《交通安全法》所称的“强制三者险”实际上是一种带有公益性的社会保障制度，而非《保险法》所规定的商业性的责任保险的话，那自然就会认为《交通安全法》与《保险法》存在冲突和矛盾。我们根本不应该拿“强制三者险”与《保险法》的责任保险相比较。这就好比，我们不拿工伤保险与《保险法》上的意外保险相比较是一样的道理。

误区三、保监会已发文规定，在《交通安全法》实施后采用现有三者险条款来履行《交通安全法》中“强制三者险”的有关规定和要求，所以，实际上现在的“商业三者险”就是“强制三者险”。
国家保险监督委员会于2004年4月26日发布的《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（保监发[2004]39号）规定：“为积极落实《道交法》精神，实现《道交法》实施后与《条例》（笔者注：指《机动车第三者责任强制保险条例（草案）》，下同）出台前各项改革工作的顺利衔接，5 月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求，待《条例》正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施。此外，在《条例》出台前，暂不执行强制三者险保险标志的有关规定”。
笔者认为所谓“采用公司现有三者险条款来履行《交通安全法》中强制三者险的有关规定和要求”并不等于把“商业三者险”改成了“强制三者险”，尤其是不能理解为是用“商业三者险”来履行《交通安全法》第76条的规定的“强制三者险”应承担赔偿责任。采用公司现有三者险条款来履行《交通安全法》中“强制三者险”的有关规定和要求，实际上主要是指其他方面的代替履行，比如：《交通安全法实施条例》规定初次申领机动车号牌、行驶证、年检等必须提供“强制三者险”的保险凭证，由于国家没有具体“强制三者险”，只能按目前各地现行做法继续用“商业三者险”的保险凭证代替。但是“商业三者险”仍然还是“商业三者险”而不会因此变成“强制三者险”。

误区四、保监委已发文允许商业保险公司对“商业三者险”在原基准费率的10％范围内自主调整，正是为了将“商业三者险”转变为‘强制三者险’而做的调整。
国家保险监督委员会于2004年4月底发布的《关于调整机动车第三者责任保险 及其附加险条款费率等有关问题的紧急通知》（保监发[2004]44号）规定：“自5月1日起，各公司对商业三者险及其附加险基准费率可以在原基准费率的10％范围内自主调整”。但是保监委允许调整费率并不是为了迎合“强制三者险”，而是为了适应最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》提高了人身损害赔偿标准提高的要求，这在该通知中有明确的规定。

综上所述，“商业三者险”是商业保险公司根据《保险法》的规定自主开展的一项业务，本质上属于企业经营的产品。“强制三者险”则是国家为了社会公益以及履行国家责任而设立的带有社会保障性质的制度。把“商业三者险”理解为“强制三者险”是对法律的误读，如果因为国家没有兑现法律对社会的承诺，而让作为市场经济主体的企业（商业保险公司）承担责任，无疑是对企业合法权益的侵害。
在交通事故损害赔偿案件中，机动车与第三者之间的损害赔偿纠纷应该按照民事侵权法律关系处理。而在“商业三者险”中，保险人与被保险人之间形成的是合同法律关系，第三人是不能主张合同的权利义务的。因此，交通事故的受害者无权直接要求保险公司对其承担赔偿责任。

最后，笔者认为在国务院还没有颁布“强制三者险”和道路交通事故社会救助基金的具体规定前，法院处理交通事故损害赔偿案件时，仍应当根据当事人在事故中的责任大小来确定当事人之间的法律责任，而不能适用《交通安全法》第76条的规定判决由保险公司在“商业三者险”的保险限额内直接赔偿第三者。