中国民用航空总局


中国民用航空总局民用机场工程建设监理规定
1995年8月26日，民航总局

第一章 总 则
第一条 为了加强民用机场工程建设的管理，保证工程质量，提高建设水平，充分发挥投资效益，依据国务院建设主管部门有关建设监理的规定，结合民用机场工程建设实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于新建、改建、扩建的民用机场（包括军民合用机场民用部分，下同）工程建设监理。
注：1997年1月6日民航总局已对此条进行修正，修正内容如下：
第二条修改为：“本规定适用于新建、改建、扩建的民用机场（包括军民合用机场民用部分，下同）主体工程建设监理。
以上主体工程包括：飞行区工程，航路和机场的航行管制、通信、导航、气象工程，目视助航系统工程。”
第三条 民用机场工程建设监理，是指监理单位受业主的委托，对民用机场工程项目建设实施监督管理。
监理单位应当根据国家有关工程建设的政策、法规、经批准的工程设计文件、签订的建设监理合同和工程承发包合同等对民用机场工程建设进行监督管理。
第四条 中国民用航空总局（以下简称“民航总局”）统一负责全国民用机场工程建设监理的管理工作。民航总局基本建设机场管理部门负责对民用机场工程建设监理单位的审批和监理业务实施情况的监督管理。

第二章 监理单位
第五条 具有法人资格，取得监理资格证书，具备承担民用机场工程建设监理的资质条件，并经民航总局资质认可的单位，方可承担机场工程建设监理业务。
前款所称“资质条件”，是指承担工程建设监理的单位在人员素质、资金数量、专业技能、管理水平和监理业绩等方面应当具备的条件。
注：1997年1月6日民航总局已对此条进行修正，修正内容如下：
第五条第一款修改为：“具有法人资格，取得监理资格证书，具备承担民用机场工程建设监理的资质条件，并经民航总局资质认可的单位，方可承担机场主体工程建设监理业务。”
第六条 具备民用机场工程建设监理资质条件的工程设计单位，经民航总局批准，可以兼承机场工程建设监理业务。
工程设计单位所属监理机构不得监理本单位承接设计的民用机场工程建设。在特殊情况下，确需承接该监理业务时，必须报经民航总局审批同意，但该单位直接承担该项工程设计的人员不得参加监理。
第七条 监理单位的从事民用机场工程建设监理的工作人员不得是国家机关工作人员，也不得在施工、设备制造、材料供应单位兼职；监理单位及工作人员不得是施工、设备制造和材料供应单位的合伙经营者或者与其有经济利益关系。
第八条 中外监理单位合作从事民用机场主体工程建设监理的，除遵守本规定一般要求外，还必须符合下列要求：
（一）合作事项由中方监理单位负责报民航总局审批；
（二）外方监理单位必须通过民航总局资格审查；
（三）双方依法签订书面合作合同，并报民航总局审批。
第九条 监理单位从事民用机场工程建设监理活动，应当遵守“守法、诚信、公正、科学”的基本职业道德。

第三章 监理范围
第十条 民用机场工程建设监理单位按其资质条件分为甲级、乙级、丙级，各级分别可承担的监理范围如下：
（一）甲级监理单位，可承担全国范围内的民用机场工程项目的建设监理，机场等级不限；
（二）乙级监理单位，可承担飞行区等级为4Ｄ及以下机场工程项目的建设监理；
（三）丙级监理单位，可承担飞行区等级为4Ｃ及以下机场工程项目的建设监理。
超过监理范围承担民用机场工程建设监理的，必须报经民航总局批准。

第四章 监理内容
第十一条 民用机场工程建设监理包括以下内容：
（一）建设前期阶段：
1、投资决策；
2、工程项目评估；
3、项目可行性研究。
（二）设计阶段：
1、组织设计招标工作；
2、评选设计方案，选择设计单位；
3、协助业主签订设计合同并监督合同的实施；
4、核查设计概（预）算。
（三）施工准备阶段：
1、协助业主编制招标文件；
2、核查施工图设计和概（预）算；
3、组织招标投标活动；
4、协助业主与中标单位商签承包合同。
（四）施工阶段：
1、协助业主与承包单位编写开工报告；
2、确认承包单位选择的分包单位；
3、审批施工组织设计；
4、下达开工令；
5、审查承包单位的材料，准备采购清单；
6、检查工程使用的材料、构件、设备的规格和质量；
7、检查施工技术措施和安全防护设施；
8、主持协商工程设计变更和工程洽商（超出委托权限的变更、洽商，须征得业主同意）；
9、督促履行承包合同，调解合同双方的争议，处理索赔事项；
10、检查工程进度和施工质量，验收分部分项工程，签署工程付款凭证；
11、督促整理承包合同文件和技术档案资料；
12、参与工程竣工验收工作；
13、核查工程结算。
（五）工程保修阶段：
在规定的保修期限内，负责检查工程质量状况，鉴定质量问题责任，督促责任单位修理。

第五章 监理的实施
第十二条 监理单位与业主应当签订民用机场工程建设监理委托合同。合同内容应当包括：监理对象、双方的权利与义务、监理酬金的计取与支付、争议的解决方式及双方约定的其他事项。
第十三条 监理单位应当根据监理业务的需要，组成相应规模的工程项目监理机构（一般由总监理工程师、监理工程师和其他监理人员组成）。施工阶段，监理人员应当进驻现场。
第十四条 总监理工程师是监理单位行使监理委托合同的全权负责人，履行监理委托合同赋予的职责，并领导监理工程师开展工作。
监理工程师具体履行监理职责，对总监理工程师负责，并领导其他监理人员开展工作。
第十五条 实施监理前，业主应当将委托的监理单位、监理内容、总监理工程师姓名及所赋予的权限，书面通知承包单位；总监理工程师应当将其授予监理工程师的有关权限，书面通知承包单位。
第十六条 实施监理过程中，承包单位应当按照监理单位的要求，提供完整的工程记录、检测记录等经济、技术资料。
监理单位应当定期向业主通报工程进展情况。
第十七条 业主与承包单位在执行承包合同过程中发生争议，应当首先提交监理工程师调解。监理工程师应当在收到调解申请之日起三十天内将调解意见用书面通知争议双方。
第十八条 监理酬金应当单设一个科目列入工程概算。
监理酬金数额由监理单位与业主依照国家有关规定协商确定并写入监理委托合同，但不得低于国家物价管理部门和建设主管部门规定的标准。

第六章 罚 则
第十九条 监理单位违反本规定，有下列行为之一的，民航总局视情节轻重，分别给予警告、通报批评、罚款、降低资质等级直至收缴资质证书的处罚：
（一）申请资质等级时隐瞒真实情况，弄虚作假；
（二）未经批准擅自从事监理活动的；
（三）超出资质等级规定或批准的监理范围从事监理活动；
（四）聘用不合格监理人员承担监理业务；
（五）涂改、出借、转让监理资质等级证书；
（六）损害业主或承包单位合法权益；
（七）因监理过错造成事故的。
注：1997年1月6日民航总局已对此条进行修正，修正内容如下：
第十九条修改为：“监理单位违反本规定，有下列情形之一的，民航总局可以降低资质等级或者收缴资质证书，并视情节轻重，给予警告，处以违法所得三倍以下（最高不超过三万元）的罚款，没有违法所得的，处以一万元以下的罚款：……”
第二十条 监理单位对处罚决定不服的，自收到处罚通知之日起十五天内，可向民航总局申请复议；十五天内未申请复议也未向人民法院起诉的，处罚决定开始执行。
第二十一条 伪造证件、徇私舞弊、造成重大责任事故等情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第七章 附 则
第二十二条 本规定自发布之日起施行。

附：关于《中国民用航空总局民用机场工程建设监理规定》的说明
工程建设监理作为提高工程质量和建设水平、更好地发挥投资效益的有效方法，在国内外建设领域已得到普遍推行。近年来随着民用机场建设事业的快速发展，在新建或改扩建机场工程建设中的监理业务也以较快的速度发展起来，对保证机场工程质量起到了积极作用。但同时也出现了一些问题，主要是一些监理单位资质不高、未经批准就从事监理业务等。另外由于机场建设工程专业性强、技术复杂、综合性要求高，很有必要依据国家有关工程建设监理的规定，结合机场工程建设的实际情况，制定出《民用机场工程建设监理规定》，以规范参加民用机场工程建设监理单位的行为，加强对监理业务的宏观管理，保证民航工程建设项目高质量地顺利完成。
该《规定》分七章共二十二条，对从事民用机场工程建设监理单位的职责、资质条件，监理的范围、内容和实施等做了详细规定，对违反规定的监理单位，制定了处罚措施。
关于工程建设监理中涉及的监理单位资质审查管理，监理工程师资格考核和注册问题，建设部已有详尽的统一规定，可依照执行，本规定不再重复。


对利害关系人单独提起的行政诉讼法院应主动追加第三人

优仕联律师事务所 王政


最高人民法院于2000年3月10日公布施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定 “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。我们认为：该条司法解释内容直接明确了行政诉讼中利害关系人可以单独或共同为原告的法律主体地位，即利害关系人可以与具体行政行为相对人一并作为原告提起诉讼，也可以单独作为原告提起诉讼。本文仅探讨“利害关系人单独作为原告提起行政诉讼时，法院应否主动追加第三人”的问题。

为了更好地说明这一问题，我们先讲述一个我们在从事行政诉讼律师代理业务中实际碰到的案例。

案情简述：

2004年8月6日，山西省长治市长治县关村陈某口头委托山东省东营市的夏某（陈某朋友）运送一批燃烧用油（名称为“一线蜡油”）去山西销售。夏某个人无任何资金和实力从事该笔油运业务，于是，其说动私营个体户老板袁某做该笔业务。因夏某当时为袁某聘用的货运司机，袁某对夏某的话亦深信不疑，所以袁某同意做该笔业务。

2004年8月8日，袁某从山东省垦利渤海重质沥青厂购买了33吨燃烧用油，委托夏某和张某（袁某聘用的另一司机）一块开车前往长治市长治县送货。2004年8月10日，当载油车辆行至长治县城收费站处时，被长治市质量技术监督局车辆强行拦住检查。随后长治市质量技术监督局以“销售不合格柴油”为由对夏某作出行政处罚，将该车载33吨燃烧用油全部扣押并没收。夏某对自己作为具体行政行为相对人的身份未提出异议，并自行决定放弃处罚听证程序。

2004年11月4日，袁某以具体行政行为利害关系人的身份向山西省长治市城区人民法院提起不服长治市质量技术监督局行政处罚的行政诉讼。长治市城区人民法院组成合议庭公开审理了此案，并当庭裁定袁某不具备原告诉讼主体资格。其裁定主要理由是：1、袁某非该案具体行政行为的相对人；2、袁某提供的证据不能证明自己与被扣押没收的33吨柴油有事实或法律上的利害关系。对该裁定，袁某当场表示不服，并上诉于长治市中级人民法院。袁某在上诉状中要求增加行政行为相对人夏某为第三人参加诉讼。但长治市中级人民法院认为夏某为被诉行政行为的相对人，不符合被追加为第三人参加诉讼的条件，并对本案一审裁定予以维持。　　

追加第三人法理透析：

上述案件中，袁某作为被诉具体行政行为的利害关系人（被扣押没收33吨车载油品的所有权人）单独提起行政诉讼的法律依据自然是符合《行政诉讼法》第二条规定内容的，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。同时也符合上述《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定的内容。但是，其要求法院追加夏某为第三人是否有法律依据呢？

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十四条规定“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。袁某正是依照该司法解释规定要求法院追加夏某为第三人参加诉讼的。但问题是该条所指的两个以上利害关系人是否包括具体行政行为的相对人呢？

如果此处的利害关系人包括具体行政行为的相对人，必然引起“具体行政行为的相对人”和“利害关系人”概念的混淆。按照通常的理解：具体行政行为的相对人是指具体行政行为直接指向或行政处罚或制裁文件所载明的“公民、法人或者其他组织”；利害关系人是指具体行政行为非直接指向或行政处罚或制裁文件直接载明、但其权益却实际受到具体行政行为侵害的“公民、法人或者其他组织”。两概念的内涵和外延是不同的。

如果此处的利害关系人不包括具体行政行为的相对人，那么必然产生一个无法回避的事实，即“个别案件中利害关系人和具体行政行为相对人确实存在利益冲突或利害关系”的矛盾事实。正如在上述案件中的袁某和夏某，两人在被长治市质量技术监督局扣押没收的33吨车载油品权属问题上肯定存在着权利冲突或利害关系。

毋庸质疑，在涉及财产权属的行政案件中，财产的所有人是案件最重要的利害关系人。还是以本案为例，夏某虽然作为具体行政行为的相对人，但其财产或权利却未必受到损失或侵害，而且夏某是否有资格成为该案具体行政行为的相对人本身就是需要经法院审理才能最后确认的内容。所以，我们认为：本案既然是袁某，而不是夏某提起诉讼，一、二审法院就应当主动追加夏某为第三人参加诉讼。因为只有追加夏某为第三人参加诉讼，才有可能更清楚地查明案件事实真相，才有可能最大限度地保证司法程序公正，对案件作出正确的裁判。而本案一、二审法院却以没有法律依据为由不追加夏某为第三人参加诉讼就作出裁判，显然是滥用司法“自由裁量权”的表现。

从法律推论角度看该司法解释第二十四条规定，我们也似乎必然推出“在利害关系人单独作为原告提起行政诉讼的情况下，法院应当主动追加具体行政行为相对人为第三人参加诉讼”的结论。因为在“存在两个以上利害关系人，其中只有一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼”的情况下，该司法解释规定都要求“人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。而在行政诉讼中，具体行政行为相对人的法律地位或对案件审理的重要性显然高于或至少不低于“部分没有起诉的其他利害关系人”吧。即如此，法律为什么不明确作出“在利害关系人单独作为原告提起行政诉讼的情况下，法院应当主动追加具体行政行为相对人为第三人参加诉讼”的规定呢？我们期待着立法或司法机关及早对这一问题作出明确的规定或解释。