浅析土地储备资金面临的法律问题

前 言

土地储备制度已成为我国经营性土地可持续化供应的重要环节，随着各地各级土地储备机构的成立和运作，资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。
在实际运作中，银行抵押贷款已成为各级土地储备机构资金的重要来源之一，央行也默认了这种行为。但事实上，该贷款行为与我国现行的法律制度有较大的冲突，因此，本文通过分析我国土地储备机构资金来源之现状，试图从法律的角度来剖析土地储备银行贷款存在的风险和瑕疵，并提出若干解决建议，以资抛砖引玉。
一、土地储备机构和资金来源现状
1、土地储备机构
近年来，建立和完善我国的土地收购储备制度已成为各级人民政府的一大要务，储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源。截至2005年2月，全国已设立土地收购储备机构1700余家，累计收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用达1965亿元。同时，通过土地开发整理，已使64万亩“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元。
上海作为我国房地产市场最活跃的城市之一，自1996年起就开始初步确立了土地储备制度。随着2004年《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》的相继出台，上海已初步建立了以市土地储备中心为首的两级土地储备体系，以增强政府对土地市场的调控力度、完善土地供应方式、平衡政府对土地的收入和增值收益。
2、土地储备机构资金来源现状
近年我国房地产市场活跃，土地价格一路上扬，储备任务艰巨，储备资金来源不容乐观。按照有关规定，各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。但实际操作中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式来筹集资金，银行贷款因此成主要资金来源。
（1）财政拨款
财政拨款因其局限性，已很难满足土地储备的需要。首先，财政拨款金额较小，与占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比，数量有限；其次，这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金的投入缺乏连续性和稳定性；再次，财政拨款一般是按计划拨款，拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差，也不利于土地收购和储备目标的实现。
（2）土地储备专项资金
《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》都规定应当建立土地储备专项资金，但该资金的管理办法却久久未能出台，故现阶段不具操作性。而部分兄弟省市虽然出台了相关办法，却因为地方政府受当地眼前利益或局部利益的影响，不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金，无法弥补储备资金不足的重大缺口。另鉴于土地储备是一个周期较长的过程，储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差，故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。
（3）银行贷款
银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。以上海市土地发展中心为例，其储备资金有六成以上来自银行贷款。但银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过多，无疑将增大储备成本，影响经营土地的效益。同时，人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高，其最新“指引”明确要求：在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。
二、银行贷款的种类和问题
银行贷款是土地储备资金最主要的来源，也是法律上颇具争议和风险最大的地方。当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用信用、保证和土地使用权担保两种方式。从当前实际操作来看，这三种方式都存在着一定的问题。
1、信用贷款
系指依借款人的信誉而发放的贷款，是我国目前各种贷款中唯一可以不提供担保的形式。鉴于各地的土地储备机构系受政府委托的事业单位，各地商业银行均会在一定程度上提供信用贷款，但金额毕竟有限，故不构成银行贷款的主力。且若土地市场不景气，在巨大的还款压力下，土地储备机构的信誉是否受到影响，尚是未知数。
2、保证贷款
　　系指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时，按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商，并向银行出具一份“承诺书”，银行出于某种原因，就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定：政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的，商业银行单凭政府信用进行放款，是违法的，极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。
3、抵押贷款
　　系指土地储备机构以储备土地为担保，由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在实际操作中，有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后，按地方规定申领土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上，这种贷款方式是合法有效的，但实质上，在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，导致这种方式是最具法律争议的。
三、银行抵押贷款的法律问题和风险
1、土地储备机构无权抵押储备土地：
以上海为例，依《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定，土地储备机构权限为：
（1）由政府授权的，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的事业单位。
（2）经规划管理部门批准，可以在土地储备期间，临时利用储备地块。
也就是说，《办法》和《细则》并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利，土地储备机构仅是国家进行土地储备行为的代理机构，代表国家收回并注销原土地使用权，在没有获得政府进一步授权前是无法将储备土地进行抵押的。
2、储备土地不具备抵押的合法性：
单纯按照现有的法律法规，储备土地并不符合抵押的要求。
（1）一般情况下，有土地使用权才可抵押
按照我国《城市房地产抵押管理办法》的规定，下列房地产可以抵押：①依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权；②依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权；③依法获得的房屋期权；④依法可以抵押的其他房地产。
按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。土地储备机构经政府授权将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，土地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态，很显然，储备土地并不符合《房地产抵押办法》可抵押房地产中第①、②、③项之规定。
另据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定：土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取“土地储备”的房地产权证。很明显，这里仅对房地产权证的名称作了规范，也没有对土地使用权性质、土地使用期限作明确的规定。
（2）限制转移的房地产不得抵押
据《房地产抵押办法》规定：依法被查封、监管的房地产或者依法被以其他形式限制转移的房地产不得抵押。而根据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定，被储备土地是有明确目标的：即只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产，因此，如将其纳入被限制转移的房地产也不为过分。
（3）储备土地价值的不确定性
2004年6月，中国人民银行在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中明确规定：各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款，并且对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。因此，储备土地的价值就是贷款金额高低的关键了。
按照传统的评估办法，同一区域内，土地价值主要和用地性质、土地使用年限、容积率等密切相关。一般而言，住宅、商业、办公土地的价值明显高于工业用地，存续使用年限长的土地价值明显高于使用权快到期的土地，高容积率土地的价值明显高于低容积率土地。但被储备土地最大的问题就在于其储备后的用地性质、使用年限、容积率等均处于未确定状态。土地被储备后，政府将根据新的规划对其各项指标进行调整，原本储备成本数百万/亩的土地有可能将成为价值不高的绿地、道路、或者公建配套用地，此时它的抵押价值几乎为零；即使根据新规划该储备地块系高容积率的住宅或商业用地，其价值也只能在经过法定程序出让、重新设置土地使用权后方可体现，如按照新规划性质对储备土地进行评估，则属于透支土地使用权，明显侵犯了将来土地使用权合法受让者的权益。
而储备土地原产证已经被土地储备机构注销，土地使用权随之消灭，银行不可能也不应当按照原土地使用性质和年限对之进行评估；而新的用地性质和使用年限而未确定或者仍未实现，银行也不可能按照未来的用地性质和年限进行评估；依《上海市土地储备办法》和《实施细则》，土地储备后政府会发放一种土地储备的房地产权证，并确定土地储备机构可对储备土地临时利用，这可能成为银行土地价值评估的唯一依据，但根据我国《土地法》规定，临时用地年限不得超过2年，因此，不排除储备的土地的实际评估价格会远低于土地储备成本的可能性。
4、银行很难实现抵押权
根据《房地产抵押管理办法》的有关规定，债务人不能履行到期债务的，抵押权人可行使抵押权。即通过拍卖、变卖、或者折价的方式处分抵押物，抵押权人享有所得价款的优先受让权。
如果房地产市场良好，储备土地的抵押贷款无疑是优良资产。但如果重蹈90年代房地产市场低迷的覆辙，则很有可能出现土地出让有价无市、价跌量减、甚至土地储备机构大量土地无法脱手的尴尬局面，此时，土地储备机构的资金链可能会紧缩甚至断裂，无法偿还银行的贷款。此时，为了保证自身利益，银行不得不要求实现抵押权。
前文已述，政府的保证将因为违反《担保法》而无效，一般情况下，银行只能通过土地拍卖、变卖、折价的方式来实现抵押权。但问题的症结在于，储备土地并没有法定的完整的土地使用权，在经法定程序出让土地使用权前，并不能上市流通。因此，除了按照国家土地供应计划交付供地，在扣除土地出让金后，银行可获得优先受让权外，根本不可能有其他的方式保证银行的利益。而在房地产市场低迷的背景下，即使土地能够出让，出让价格能否抵充银行贷款也是一个未知数。
四、解决土地储备机构资金不足的建议
综上所述，在现行法律框架下，银行以储备土地为抵押，向土地储备机构发放贷款是不合法且具有相当大风险的。但因为国内各地财政拨款数额小，土地储备专项资金制度仍未完善，为了更好地发展和完善我国的土地储备制度，落实对土地市场的有效调控，解决土地储备机构资金不足的问题，文章特提出建议如下：
湖北省襄阳市人民政府


襄阳市人民政府令
第24号




　　《襄阳市预防和解决建设领域拖欠农民工工资暂行办法》已经2012年3月16日市人民政府常务会议审议通过，现予公布，自2012年4月1日起施行。




市长 别必雄


二〇一二年三月二十三日



襄阳市预防和解决建设领域拖欠农民工工资暂行办法


第一章　总则
　　

　　第一条　为预防和解决建设领域拖欠农民工工资问题，维护农民工的合法权益，促进社会和谐稳定，根据《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》（国务院令第423号）、《湖北省建筑市场管理条例》等法律、法规及规章规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于本市行政区域内建筑、交通、水利、铁路等建设领域，从事土木工程、建筑工程、线路管道设备安装工程、园林绿化工程、室内外装饰装修工程等新建、扩建、改建活动的建设企业（包括建筑施工总承包企业、专业承包企业和劳务分包企业等，以下统称用工单位）。
　　第三条　本办法所称农民工工资，是指用工单位依据国家有关规定或者劳动合同的约定，以法定货币形式支付给本单位农民工的劳动报酬，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资以及其他特殊情况下应支付的工资等。
　　第四条　预防和解决建设领域拖欠农民工工资工作实行属地管理。
　　市人社部门是全市预防和解决建设领域拖欠农民工工资工作的牵头单位，负责组织、协调、检查、督办全市农民工工资支付工作，并加强对城区人社部门协调督办，对重大拖欠农民工工资案件负责组织查处。
　　各县（市、区）人民政府、各开发区（风景区）管委会对本行政区域内建设工程实施监督管理，并对农民工工资支付等工作负全面责任。
　　各县（市、区）人民政府、各开发区（风景区）管委会的人社部门是本辖区内预防和解决建设领域拖欠农民工工资工作的牵头单位，负责组织、协调、检查、督办本辖区农民工工资支付工作，具体负责本辖区内建设领域项目工资支付保障金的收缴和使用管理工作。
　　其他相关职能部门要依据各自工作职责，紧密配合，通力协作，共同做好预防和解决建设领域拖欠农民工工资相关工作。


第二章　用工及工资支付管理
　　

　　第五条　用工单位应依法与农民工签订书面劳动合同。劳动合同应当具备以下条款：
　　(一)用工单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人；
　　(二)农民工的姓名、住址和居民身份证或者其他有效身份证件号码；
　　(三)劳动合同期限；
　　(四)内容和工作地点；
　　(五)工作时间和休息休假；
　　(六)劳动报酬；
　　(七)社会保险；
　　(八)劳动保护、劳动条件和职业危害防护；
　　(九)法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项。
　　第六条　用工单位应建立农民工名册，对农民工实行实名制管理；建立进出场登记制度、考勤统计制度和工作量审签制度。
　　进出场登记、考勤统计和工作量审定由农民工本人签字后留存备查。
　　第七条　工资应当按照劳动合同的约定和国家规定按时足额支付。工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可以按周、日、小时支付工资。对完成一次性工作任务或某项具体工作的农民工，用工单位应按劳动合同或者双方的约定，在其完成劳动任务后付清全部工资。工资应以法定货币形式支付，不得以实物或其他有价证券替代货币支付。
　　农民工在法定工作时间或者劳动合同约定的工作时间内提供正常劳动的，用工单位支付的工资不得低于当地最低工资标准。对从事中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境的农民工，应按规定另行支付相应的津补贴。
　　第八条　用工单位应将工资直接发放给农民工本人，不得由他人代领。本人因特殊情况确实无法领取，可委托他人持有效证件代领。
　　用工单位支付农民工工资应编制工资支付表，如实记录支付单位、支付时间、支付数额、领取者的姓名及签字等工资支付情况，并保存两年以上备查。
　　第九条　因建设单位（业主）或施工总承包企业未按合同约定支付工程款，造成承包企业及劳务分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位（业主）或施工总承包企业先行垫付被拖欠的农民工工资。
　　建设单位或施工总承包企业因转包、违法分包工程造成拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业承担全部责任，并先行垫付农民工被拖欠的工资。先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。承包企业及劳务分包企业因被拖欠工程款导致拖欠农民工工资的，企业追回的被拖欠工程款，应优先用于支付拖欠的农民工工资。
　　第十条　非因农民工原因造成工程停工在一个工资支付周期内的，用工单位应按劳动合同约定的标准支付农民工工资；超过一个工资支付周期的，若农民工提供了正常劳动，则支付给农民工的劳动报酬不得低于当地最低工资标准。
　　第十一条　用工单位不得随意克扣农民工工资。因农民工个人原因给用工单位造成经济损失的，用工单位可以按照劳动合同的约定，要求其赔偿经济损失。经济损失的赔偿，可从农民工本人的工资中扣除。但每月扣除的部分不得超过农民工当月工资的20%，且扣除后的剩余工资部分不得低于当地最低工资标准。
　　第十二条　用工单位不得以工程款被拖欠、经济纠纷、工程质量、垫资施工等理由拖欠或克扣农民工工资。用工单位确因暂时生产经营困难等原因不能按时支付工资的，经与农民工协商一致后，可由用工单位向农民工出具欠付工资凭证，延期支付工资，但延期支付工资时间最长不得超过60日。


第三章　工资支付保障金和欠薪应急周转金
　　

　　第十三条　建立工资支付保障金制度,规范建设领域工资支付行为，预防克扣、拖欠农民工工资行为。
　　工资支付保障金由建设单位（业主）向项目所在地人社部门代用工单位缴纳，从应付工程款中列支，划入人社部门设立的工资支付保障金专户。工资支付保障金专户由人社部门负责管理，用于垫付农民工被拖欠、克扣的工资。
　　第十四条　建设单位（业主）申领施工许可证前，必须按规定缴纳工资支付保障金，建设主管部门要督促建设单位（业主）按规定缴纳工资支付保障金，确保工资支付保障金落实到位。
具体金额按年度工程预算款的0.8%确定；其中，工期不足一年的，以全部工程合同价格为基数计提，最高不超过50万元。
　　第十五条　若用工单位在工程建设期间克扣、拖欠农民工工资，经农民工申请、人社部门核实后，可从工资支付保障金中垫付农民工被拖欠、克扣的工资，并相应冲减农民工所在用工单位的工资支付保障金。工资支付保障金不足以支付被克扣、拖欠农民工工资的，由人社部门责成建设单位（业主）从应付用工单位工程款中垫付，在工程结算时予以扣除；应付工程款仍不足以支付被克扣、拖欠的农民工工资的，由人社部门会同有关部门负责向用工单位追缴被克扣、拖欠的农民工工资。
　　第十六条　工程完工结算并验收后，经人社部门在两个月内查实用工单位无拖欠、克扣农民工工资行为的，工资支付保障金本息全部返还给用工单位。
　　第十七条　工资支付保障金实行专户管理，专款专用，任何单位和个人不得改变其用途。对违反规定的单位负责人和直接责任人，应依法依规追究责任。工资支付保障金收缴使用情况，每半年向社会公布一次。
　　第十八条　各级政府、各开发区（风景区）管委会建立欠薪应急周转金制度。对于拖欠时间长、涉及数额大、一时无法解决的拖欠农民工工资，要通过动用欠薪应急周转金给予被拖欠工资的农民工必要的生活救助，帮助其解决生活困难。同时，要加强舆论引导，做好疏导工作，引导农民工用理性合法的手段维护自身权益。
　　欠薪应急周转金具体管理使用办法，由市人社部门会同市财政部门共同研究制定后实施。


第四章　各部门职责
　　

　　第十九条　各相关职能部门要进一步加大协调合作力度，完善综合治理工作机制，切实加强信息沟通。一旦发生用工单位拖欠农民工工资、拒不配合清欠工作或采取各种形式逃避还款责任等情形，除进行依法查处外，还要对该用工单位在本辖区内承担的其他项目采取联合执法的形式，开展联合检查，依法严厉打击克扣、拖欠农民工工资等侵害农民工合法权益的行为。
　　(一)人社部门依法对用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况进行监督检查,通过各种检查方式监督用人单位劳动报酬支付情况,依法受理拖欠劳动报酬的举报、投诉。经调查,对违法事实清楚、证据确凿的,应当依法及时责令用人单位向劳动者支付劳动报酬。行为人逃匿的,人社部门可以在行为人住所地、办公地点、生产经营场所或者建筑施工项目所在地张贴责令支付的文书,或者采取将责令支付的文书送交其单位管理人员及近亲属等适当方式。对涉嫌犯罪的案件,应按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的要求,核实案情向本部门负责人报告并经同意后制作《涉嫌犯罪案件移送书》,在规定期限内将案件向同级公安机关移送,并抄送同级人民检察院备案；
　　(二)建设、交通、水利和铁路等行业主管部门要切实履行行业管理责任，继续做好建设领域工程款清欠工作，监督企业落实工资支付保障金制度，并牵头处理本行业内因拖欠农民工工资引发的群体性突发事件；
　　(三)公安部门负责依法查处以转移财产、逃匿等方法逃避支付农民工工资或者有能力支付而不支付农民工工资，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的涉嫌犯罪行为；依法协助处理因拖欠农民工工资引发的重大突发事件和群体性事件；对人社部门移送的涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件,应当予以受理,并在涉嫌犯罪案件移送书回执上签字。对于不属于本部门管辖的,应在受理后24小时内转送有管辖权的部门,并书面告知移送案件的人社部门；
　　(四)财政部门负责建立欠薪应急周转金；保证农民工清欠工作专项经费；
　　(五)司法部门负责支持、引导法律服务和法律援助机构为解决工资拖欠问题提供及时有效的法律服务和法律援助；引导公证机构配合人社部门指导、督促拖欠工资的用工单位与农民工签订还款协议，以及通过法律咨询、人民调解、代理诉讼或代理仲裁等法律途径，帮助农民工维护合法权益；
　　(六)工商部门负责加强对企业的监管，配合人社部门做好对用工单位负责人的宣传教育工作；将用工单位工资支付行为纳入企业信用信息管理系统并及时向社会公布，对违反工商行政管理法律法规的行为依法予以查处，并协助人社部门查处违法用工单位；
　　(七)信访部门负责农民工工资拖欠来信来访的接待，并协助有关部门及时处理和答复，对因拖欠纠纷引发的围堵政府机关，围堵交通等极端事件，及时协调相关部门予以处理；
　　(八)监察部门监督有关部门履行农民工工资支付监管职责；追究有关部门和人员失职、渎职责任；
　　(九)工会组织负责及时掌握用工单位工资发放情况，发现拖欠工资问题及时要求用工单位纠正；将工资支付作为集体合同的重要内容，积极推动企业建立工资支付保障机制；切实做好职工思想工作，推动解决拖欠工资工作顺利实施，确保企业和社会稳定。
　　第二十条　建立用工单位信用档案记录和信息公开制度。人社部门要以用工单位的守法诚信为重点，真实记录和及时汇总其信用信息，建立和完善相应的信用档案、信息数据库和管理平台，将用工单位拖欠工资情况录入人民银行企业征信系统。
　　建立用工单位拖欠农民工工资“黑名单”制度，对存在违规拖欠工程款和农民工工资、签订虚假劳动合同、不及时足额缴纳工资支付保障金等违法违规行为的用工单位，人社部门应及时予以查处，并将该用工单位列入“黑名单”，向社会公布，同时通报给有关主管部门，按照相关规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十一条　人行、银监等部门要指导和监督商业银行、保险机构，支持和配合有关主管部门开展信用监管工作；商业银行、保险机构在办理用工单位授信和保险业务时，要充分考虑用工单位的信用监管情况，并作为其资信评级的内容，采取相应的奖励或惩戒措施。
　　

第五章　法律责任
　　

　　第二十二条　发改、规划、建设、房地产等管理部门，对拖欠农民工工资、拒不配合清欠工作或采取各种形式逃避还款责任的用工单位，依法采取不予审批新建项目，不办理规划、施工许可，降低或取消企业资质等行政措施，加大处罚力度，督促其履行还款责任。
　　从事交通、水利、铁路建设的用工单位，凡克扣、拖欠农民工工资没有清偿完毕的，不得参与新的工程投标。
　　第二十三条　政府投资项目审批部门要严格审核项目建设单位（或项目法人）的项目建设资金。属于财政投资的，应由财政部门出具已列入财政预算拨款计划的项目清单或相关文件；属于自筹资金的，建设单位应提供银行存款证明或其他投资来源证明；采用BOT、BOOT、BOO等方式建设的政府投资项目，发包人应提供项目融资方的资金来源证明。凡未能提供相应证明文件的，发展改革部门一律不予批准立项，国土资源部门不得出让或划拨土地使用权。对提供虚假证明文件的建设单位，未被批准的，3年内不予审批其新建项目；已经批准的，取消立项批准，3年内不予审批其新建项目。
　　政府投资经营性项目，要严格执行项目资本金制度，凡项目资本金不足或标准低于国家规定比例的，不批准立项。
　　第二十四条　用工单位无理抗拒、阻挠人社部门依法实施劳动保障监察，不按要求报送书面材料，隐瞒事实真相或者拒不履行人社部门的行政处理决定的，由人社部门依据《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》等相关规定实施行政处罚。
　　第二十五条　用工单位不按要求建立农民工名册的，由人社部门依法责令限期改正；逾期不改正的，依法处2000元以上2万元以下的罚款。
　　第二十六条　未按要求建立进出场登记制度、考勤统计制度和工作量审签制度，导致农民工工资支付发生争议的，由用工单位承担举证责任。
　　第二十七条　用工单位有下列情形之一的，由人社部门依照有关规定责令限期支付农民工工资报酬、经济补偿及赔偿金；逾期不改的，可依法并处5000元以上3万元以下罚款：
　　(一)克扣或者无故拖欠农民工工资的；
　　(二)不支付农民工延长工作时间的工资报酬的；
　　(三)低于当地最低工资标准支付农民工工资的。
　　第二十八条　以转移财产、逃匿等方法逃避支付农民工工资或者有能力支付而不支付农民工工资的，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，依照《中华人民共和国刑法修正案(八)》的相关规定，追究相关单位和相关人员的刑事责任。
　　第二十九条　各相关管理部门及其工作人员玩忽职守、不履行法定职责，或者违法行使职权，给农民工或者用工单位造成损害的，应当承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　

第六章　附则
　　

　　第三十条　军事建设工程、涉密工程、抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅等工程不适用本办法。
　　第三十一条　本办法由市人力资源和社会保障局负责解释。市人力资源和社会保障局应根据本办法，制定具体实施细则。
　　第三十二条　本办法自2012年4月1日起施行。我市原有规定与本办法不一致的，以本办法为准。
　　附：《中华人民共和国刑法修正案（八）》（摘要）

　　附：


中华人民共和国刑法修正案（八）
（摘要）
　　

　　四十一、在刑法第二百七十六条后增加一条，作为第二百七十六条之一：“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
　　“单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。
　　“有前两款行为，尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚。”